То же можно сказать и о проверке конституционности законов, примененных или подлежащих применению в конкретных делах, проводимой Конституционным Судом по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан или по запросам судов в соответствии с ч. 4 указанной статьи.
Согласно ч. 6 рассматриваемой статьи неконституционные акты или их отдельные положения утрачивают силу, а международные договоры в случае несоответствия Конституции не подлежат введению в действие и применению.
Правда, при рассмотрении дел в соответствии с ч. 2 ст. 125 Конституции Конституционному Суду всегда придется предварительно устанавливать, является ли оспариваемый акт (за исключением закона) нормативным, а установить это порой достаточно сложно. Конституционность же действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц Конституционным Судом теперь в отличие от прежнего конституционного регулирования проверяться не будет. Эта задача, очевидно, ложиться на суды общей юрисдикции: согласно ч. 2 ст. 46 Конституции, “решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд”, что, естественно, относится и к решениям и действиям (бездействию), нарушающим Конституцию и ее верховенство.
Нельзя, однако, не отметить и определенного пробела в изложенной статье 125, имеющего отношение к обеспечению верховенства Конституции в системе действующего права России. Пробел этот заключается в отсутствии у Конституционного Суда полномочия проверять соответствие Конституции действующих международных договоров Российской Федерации. Они, как вытекает из ч. 4 ст. 15 Конституции, являются частью российской правовой системы и имеют приоритет перед законами. Расхождение их с Конституцией, противоречие ей крайне нежелательно. Думается, что, поскольку упомянутая ч. 3 ст128 Конституции дает законодателю возможность регулировать федеральным конституционным законом в числе прочего полномочия Конституционного Суда, поскольку оправдан вывод, что компетенция Конституционного Суда, определенная в ст. 125 Конституции, - минимальная, а не вся возможная. Следовательно, в конституционном законе указанный пробел восполнить можно.
Разумеется, Конституционный Суд не должен прекращать действие международных договоров, неконституционность которых установит. Поэтому в данном случае ему следовало бы выносить не постановления, а заключения. Получив такое заключение, Компетентный государственный орган должен сам решить, что ему делать дальше : то ли вступить в переговоры с контрагентами по международному договору относительно его изменения, то ли прекратить его действие в предусмотренном международным правом порядке, то ли инициировать производство по изменению Конституции, то ли, наконец, просто оставить все как есть, имея в виду, что правоприменитель будет соблюдать установленный Конституцией приоритет международного договора. В последнем случае следует признать, что действующий международный договор независимо от формы его заключения (т.е. независимо от того, ратифицирован он или нет) будет иметь приоритет и перед Конституцией.
Но все это пока теоретические рассуждения. К сожалению, Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде Российской Федерации от 12 июля 1994 г. пробел этот не восполнил. Проблемы эти в жизни могут возникнуть достаточно скоро. Учитывая, что процесс внесения изменений в Конституцию чрезвычайно сложен, а изменение федеральных конституционных законов немногим легче, Конституционному Суду придется, видимо, вырабатывать соответствующие доктрины.
Остается также неясным, кто должен проверять соответствие федеральных законов Федеральным конституционным законам. Ни Конституция, ни Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде этого также не предусмотрели. А ведь конституционные законы регулируют тоже конституционную материю и в известном смысле представляют собой часть Конституции. Не исключено, что Конституционному Суду придется использовать опыт французского Конституционного Совета, который в середине 60-х годов решил такую же проблему, признав себя компетентным проверять соответствие обычных законов органическим, которые во Франции равнозначны нашим конституционным. Конституционный Совет сделал это, хотя во французской Конституции нет нормы, аналогичной норме ч. 3 ст. 76 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Другая гарантия верховенства Конституции Российской Федерации, содержащаяся в ее тексте, - это положения ч.2 ст. 85, согласно которой Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации до решения вопроса соответствующим судом в случае, в частности, противоречия этих актов федеральной Конституции. Подобная же гарантия содержится и в ч. 3 ст. 115 Конституции, предусматривающей, что постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия, в частности, Конституции могут быть отменены Президентом Российской Федерации. Таким образом, обеспечение верховенства Конституции представляет собой одну из приоритетных задач также и Президента.
В связи с рассматриваемой проблемой следует остановиться и на вопросе о том, может ли законодатель выйти за рамки Конституции или он должен только конкретизировать и развивать ее положения. Если федеральным законом урегулирован вопрос, не упомянутый в Конституции, то не подрывается ли этим самым ее верховенство, ибо федеральный закон становится как бы ее дополнением?
Из конституций демократических государств только действующая ныне французская Конституция 1958 года запрещает парламенту законодательствовать по вопросам, не перечисленным в ст. 34, исчерпывающим образом определившей законодательную компетенцию парламента. Как правило же, законодательная компетенция парламентов неопределенная, т.е. парламент может законодательствовать практически по любому вопросу. Это вытекает из существа законодательной функции, возложенной на парламент Конституцией. Естественно, что, если вопрос как-то урегулирован в Конституции, закон парламента должен ей соответствовать. В федеративных государствах федеральный парламент может законодательствовать по любому вопросу федеральной компетенции.
Полагаем, что формула ст. 94 российской Конституции, определяющей Федеральное Собрание, в частности, как законодательный орган Российской Федерации, должна толковаться именно таким образом. Это подтверждается и чч. 1 и 2 ст. 76 Конституции, согласно которым по предметам ведения Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы прямого действия, а по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов - федеральные законы и нормативные акты субъектов Федерации.
Разумеется, и в тех случаях, когда законодатель принимает решение во “внеконституционной” сфере, он обязан руководствоваться общими принципами конституционного строя и права, в частности, принципом разделения властей, который в российской Конституции сформулирован в ст.10. Это значит, что форму закона нельзя использовать для решения вопросов, по природе своей представляющих предмет исполнительной или судебной деятельности. Другими словами, осуществляя свою конституционную функцию, парламент должен устанавливать правовые нормы, а не разрешать конкретные дела, если на то нет прямого конституционного управомочия.
Применительно к Конституции РФ следует кратко остановиться и на соотношении ее с президентскими указами. Дело в том, что в большинстве случаев указы Президента РФ не носят подзаконного характера, а подобно многим федеральным законам опирается непосредственно на Конституцию (например, указы издаваемые на основе пунктов “з” - “м” ст. 83 Конституции). Однако в отличие от Федерального Собрания Президент, по нашему мнению, может издавать указы только по тем вопросам, которые прямо включены в его компетенцию Конституцией или федеральным законом. Правда, формулировка ст. 90 Конституции может дать основание и для иного толкования, поскольку устанавливает без каких-либо оговорок, что Президент издает указы и распоряжения (ч. 1), которые не должны противоречить Конституции и федеральным законам (ч. 3). Хотя Конституция (ч.1 ст.115) предусматривает возможность издания Президентом нормативных указов, полномочия его, перечисленные в главе 4 Конституции, оснований для этого, как правило, не дают (некоторые сомнения в этом отношении порождают положения чч. 2 и 3 ст.80, п. “з” ст.83, чч. 1 и 2 ст. 87, ст.88), однако большинство соответствующих полномочий Президента должно опираться на федеральные законы, издание которых предусмотрено Конституцией. То же можно сказать и о случаях, когда нормотворческими полномочиями Президента наделяет федеральный закон. Отметим при этом, что упомянутое положение ч. 3 ст. 90 в любом случае представляет собой еще одну конституционную гарантию верховенства Конституции РФ. В то же время функции Президента, изложенные в частях 2 и 3 ст. 80 Конституции, могут дать основание для издания в необходимых случаев нормативных указов при отсутствии соответствующего законодательного регулирования.
Конечно, когда от правоприменителя требуется учитывать все эти обстоятельства, то, вроде бы, серьезно осложняется его задача. Однако данное требование абсолютно необходимо в интересах соблюдения правопорядка в стране. А значит, любое должностное лицо, осуществляющее функцию правоприменения, должно обладать соответствующим объемом правоведческой подготовки. Такая подготовка - дело дорогостоящее, но отсутствие ее обходится еще дороже.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации.
2. “Конституция Российской Федерации. Комментарий.”/ Под общей редакцией Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. - М.: Юрид. лит., 1994.
3. “Комментарий к Конституции Российской Федерации.”/ Под редакцией Л.А. Окунькова. - М.: Издательство БЕК, 1994.
4. “Конституция, закон, подзаконный акт.”/ Под редакцией Ю.А. Тихомирова. - М.: Юрид. лит., 1994.
5. “53 вопроса и ответа о Конституции РФ.”/ А.П. Герасимов. - Санкт - Петербург, Норма, 1994.