Развитие любой системы сопровождается изменением ее свойств и качественных характеристик. При этом следует учитывать, что компоненты системы и элементы ее структуры неравноценны не только с позиции их места и роли в функционировании самой системы, но и с точки зрения возможностей и перспектив. Поэтому при исследовании системы необходимо увидеть динамику развития и понять ее с позиции перспектив.
Исследуя органы внутренних дел и милицию как социальные системы, созданные государством для осуществления определенных функций, рассмотрим некоторые из них.
Анализ действующего законодательства [1] позволяет сделать вывод о том, что милиция выполняет следующие функции: надзор, содействие, охрана, сыск, дознание и юрисдикция. [2] Но в процессе эволюции российского общества, реформирования государственных органов и анализа мнений российских ученых, следует рассмотреть более подробно те функции, которые можно назвать новыми, а также тем, которые требуют модернизации. Среди них следует выделить следующие: охраны и защиту конституционных прав и свобод граждан, контрольно-надзорную и обслуживания населения.
Выделение этих функций не случайно, поскольку объем конституционных прав и свобод человека и гражданина в России не остается неизменным. Он обусловлен социально-экономическими условиями развития общества, политическими и культурными факторами. Следует признать, что каждый новый этап развития российского общества ведет как к увеличению объема прав, так и к углублению их содержания. [3] То есть динамизм конституционного статуса личности выражает изменение ее правового положения в зависимости от тех преобразований, которые осуществляются в общественной и государственной жизни. Об этом свидетельствует развитие законодательной основы прав и свобод, правового положения человека и гражданина в России.
Так, например, одной из новых и весьма специфических и ответственных функций, возложенных на МВД Указом Президента Российской Федерации от 23.02.2002 г. № 232, является функция федерального органа исполнительной власти по миграционной службе. Теперь МВД России поручено: а) подготовка предложений по основным направлениям государственной миграционной политики; б) подготовка и представление в установленном порядке предложений по совершенствованию правового регулирования миграционных отношений; в) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации государственной миграционной политики; г) исполнение в пределах его полномочий законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев; д) участие в реализации установленного порядка предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства; е) осуществление в соответствии с законодательством и международными договорами Российской Федерации мер по регулированию процессов внешней трудовой миграции, привлечению иностранной рабочей силы на территорию Российской Федерации и трудоустройству граждан Российской Федерации за пределами ее территории; ж) разработка и реализация мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, осуществление иммиграционного контроля в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства; з) подготовка предложений по выделению в установленном порядке средств федерального бюджета и по использованию иных источников финансирования на реализацию государственной миграционной политики, осуществление контроля за расходованием указанных средств; и) участие в подготовке и реализации в пределах его полномочий международных договоров Российской Федерации в области миграции.
Для этого в структуре центрального аппарата МВД России образована Федеральная миграционная служба. В свою очередь, в министерствах внутренних дел, управлениях, главных управлениях внутренних дел субъектов Российской Федерации создаются соответствующие подразделения по делам миграции.
Развитие миграционных процессов в Российской Федерации в последнее десятилетие обусловлено последствиями распада СССР, демократизацией общественно-политической жизни, развитием рыночных отношений, межнациональными и этнополитическими конфликтами. Основными регионами сосредоточения мигрантов остаются Северный Кавказ, Западная Сибирь, Поволжье и Центр России. Из-за неконтролируемой иммиграции фактически происходит «тихая» колонизация ряда российских территорий. Не случайно еще в 1999 г. на специальном правительственном совещании в присутствии губернаторов 36 приграничных регионов страны отмечалось, что количество иностранцев, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, превысило 1 млн. человек. Кроме того, все активнее формируются процессы внешней трудовой миграции путем привлечения и использования в Российской Федерации труда иностранных граждан и лиц без гражданства, а также выезда российских граждан за границу с целью работы по найму. Однако эти процессы сопровождаются нелегальным трудоустройством иностранцев в России и российских граждан за рубежом, нарушением их прав. Все это свидетельствует о том, что в современных условиях миграционные процессы существенно влияют на государственную безопасность, общественное согласие, экономическую и демографическую ситуацию в стране.
Можно предположить, что МВД России и при регулировании миграционных процессов в Российской Федерации придется испытать определенные трудности как объективного, так и субъективного характера.
Во-первых, Российская Федерация, приняв на себя в 1992 г. в полном объеме и без всяких оговорок международно-правовые обязательства по предоставлению статуса беженца, стала территорией массового притяжения различных категорий мигрантов. Поэтому отечественные правоохранительные органы (в отличие от многих зарубежных) фактически лишь сейчас приобретают опты работы с такой категорией иностранных граждан и лиц без гражданства, как беженцы.
Во-вторых, в условиях существования «прозрачных» границ со странами СНГ все труднее (а иногда просто невозможно) обеспечить контроль за режимом пребывания и передвижения иностранных граждан в Российской Федерации. Все чаще выходцы из стран Африки, Юго-Восточной Азии, Ближнего и Среднего Востока и ряда других регионов мира не только длительное время незаконно проживают в Российской Федерации, но и активно используют ее территорию в качестве транзитной зоны для проникновения в страны Западной Европы, Канаду и США.
В-третьих, действующая правовая база не во всем адекватна реальным потребностям практики в противодействии массовой незаконной миграции. Очевидно, что вопросы регулирования миграционных процессов тесно связаны с общей проблемой правового статуса иностранцев в нашей стране. Но здесь, несмотря на то, что прошло более десяти лет, как прекратил существование Советский Союз, прежние нормы, касающиеся иностранных граждан, продолжают действовать до сих пор. Например, с некоторыми изменениями функционирует Закон СССР от 24 июля 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР», «Правила пребывания иностранных граждан в СССР», утвержденные постановлением Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991 г. № 212 и ряд иных нормативных актов. Безусловно, неразумно было сразу прекращать действие общесоюзных норм, закрепляющих основы правового положения иностранных граждан, но нельзя не признать тот очевидный факт, что принятие соответствующего российского законодательства неоправданно затянулось.
В связи с этим ощущается острая необходимость скорейшего принятия следующих федеральных законов: «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «Об иммиграции в Российскую Федерацию», «О привлечении и использовании труда иностранцев на территории Российской Федерации». Кроме того, требуется внесение изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О беженцах», «О вынужденных переселенцах» в части порядка предоставления соответствующего статуса.
В-четвертых, разобщенность и самостоятельность стран СНГ в решении проблем неконтролируемой миграции не дает ожидаемых результатов.
Таким образом, необходим системный подход к решению проблем регулирования миграции, использование всего комплекса организационно-правовых средств и организации взаимодействия заинтересованных государств в борьбе с ее незаконными проявлениями.
Особый интерес представляет анализ контрольно-надзорной деятельности (функции) современного российского государства.
Вопросы, касающиеся совершенствования форм и содержания многих политико-правовых явлений (основы конституционного строя, права и свободы человека, механизм государства, местное самоуправление и т.д.) являются неизбежным условием позитивного развития государства и правовой системы, ее соответствия международным стандартам и нормам. В реализации такого огромного комплекса направлений неизбежно возникает особый политико-правовой институт как государственный контроль и надзор, который является мощным фактором, обеспечивающим государственный строй, прежде всего, его политические и экономические основы. Современное государство, безусловно, заинтересовано в обладании достоверной информацией о происходящих в обществе процессах, явлениях и тенденциях для их оценки и принятия своевременного и правильного решения. В этом заключается информационный элемент контрольно-надзорной функции. Однако информационная составляющая не является единственной в контрольно-надзорной функции. Не менее важным несущим элементом этой функции является составляющая сдерживания и ограничения. Поэтому в современном государстве государственный контроль и надзор является одной из важных функций, которая одновременно является и сигнализирующим и сдерживающим фактором, обеспечивающим реализацию управления обществом.
Являясь политико-правовой категорией, и объектом правового сознания, контроль и надзор неоднозначно воспринимается в обществе. Наличие в общественном сознании убеждения о пагубных последствиях государственного контроля и надзора явилось следствием тоталитарного прошлого. Такое необъективное отношение явилось реакцией на контроль, существовавший на определенных этапах развития «советского государства», и как следствие породило отказ от необходимости любых мероприятий контрольно-надзорного характера. Данное убеждение особенно гиперболизировалось во времена так называемой перестройки, что привело к негативным последствиям в жизнедеятельности государства и общества, ощущаемые и сейчас.