устранению зависимости предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям от воли отдельных вышестоящих руководителей.
В соответствии со ст.8 п.2 Закона органы местного самоуправления добились права получать в местный бюджет налоги с филиалов, головные предприятия которых расположены за пределами территорий данного муниципального образования.
В целом осуществление перечисленных в Законе мер позволит укрепить местные бюджеты и повысить их самостоятельность.
Большие надежды на укрепление местных финансов возлагаются на местах в результате принятия Налогового и Бюджетного кодексов.
Принятие Налогового кодекса было обусловлено теми изменениями, которые произошли за последние годы в экономике нашей страны, а также несовершенством действующего налогового законодательства и инструктивных налоговых материалов, противоречиями в них, нечеткостью правовой базы для деятельности налоговой службы и налогоплательщиков. Отсюда вытекали и задачи, стоявшие перед разработчиками Налогового кодекса: обеспечить создание стабильной и всем понятной налоговой системы в стране, позволяющей сбалансировать интересы всех органов власти и налогоплательщиков, формирование единой правовой основы для налогов, развитие звеньев бюджетной системы (федерального, региональных и местных бюджетов). Все это предопределилобольшую значимость работы по подготовке Налогового кодекса и ответственность его составителей за широту охвата и правильность решения налоговых и бюджетных проблем, вопросов развития экономики Российской федерации и предпринимательства в целом в стране и в отдельных регионах.
Анализируя Налоговый кодекс с позиций интересов органов местного самоуправления и обеспечения местных бюджетов доходами, следует отметить следующие положительные и отрицательные моменты.
В кодекс к местным налогам и сборам отнесены: налог на землю: налог на имущество физических лиц; налог на рекламу; налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы (ст.15).
Перечисленные налоги и сборы устанавливаются в соответствии с Налоговым кодексом нормативными правовыми актами выборных (представительных) органов местного самоуправления (п.4 ст.12). Указанные налоги зачисляются в городские, районные, поселковые и сельские бюджеты и являются собственными источниками доходов этих бюджетов (внебюджетного фонда).
Анализируя статьи Налогового кодекса и сравнивая их с аналогичными статьями действующего Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", касающимися местных бюджетов, следует обратить внимание на ряд моментов.
Число местных налогов и сборов резко сократилось. Это упрощает налоговую систему, однако одновременно уменьшается число экономических рычагов, с помощью которых органы местного самоуправления будут влиять на экономические процессы на подведомственной территории.
Как и в действующем Законе, в кодексе предусмотрено, что налог на имущество организаций является региональным налогом и будет поступать в региональный бюджет. Тем самым обнаруживается противоречие между этой статьей кодекса и его концепцией, в которой предусмотрено, что имущественные налоги должны стать основными доходами местных бюджетов, а, следовательно, целиком поступать в местные бюджеты.
В Налоговом кодексе предусматривается объединение налогов на землю, на имущество юридических и физических лиц в единый налог на недвижимость. Это позволит более эффективно использовать земельные ресурсы. Но одновременно возрастет земельная составляющая в объединенном налоге. С введением нового налога возрастет и налог с имущества физических лиц, так как при этом его ставка увеличится за счет налогообложения коттеджей, больших квартир с 2,5 до 10%.
Все это приведет к росту поступлений в местные бюджеты.
Разработчики Налогового кодекса не учли положения статей принятого в 1997 т. Государственной Думой Закона "О финансовых основах местного самоуправления". Данным Законом сделан серьезный шаг к увеличению собственных доходов местных бюджетов путем передачи в них на постоянной основе части налога на прибыль, налога на добавленную стоимость и подоходного налога с физических лиц. С закреплением за местными бюджетами части этих налогов будет обеспечиваться, во-первых, общая заинтересованность федеральных, региональных и местных органов власти в увеличении данных налогов, а, следовательно, в развитии экономического потенциала страны как базы их поступления. Во-вторых, усилится контроль со стороны органов местного самоуправления за поступлением налогов. В-третьих, будет обеспечено единство бюджетной и налоговой системы, так как это повышает заинтересованность всех органов власти в общих источниках поступления бюджетных средств, устраняет центробежные тенденции в экономике и сепаратизм. Все это в настоящее время весьма актуально.
В Налоговом кодексе предусмотрено, что налоги на прибыль и НДС должны поступать в основном в федеральный и региональные бюджеты. Органы же местного самоуправления могут лишь обеспечить эффективный контроль за накоплением имущества, за полнотой учета и сбора имущественных налогов, предоставлением по этим налогам льгот. С такой постановкой вопроса о разделении налогов между бюджетами нельзя согласиться по ряду причин. В частности, нежелание разработчиков Налогового кодекса передать в местные бюджеты на постоянной основе часть основных налогов государства обосновывается тем, что на размер этих налогов оказывают влияние лишь федеральные и региональные органы власти, так как лишь они создают условия для развития предпринимательства. Это не соответствует действительности. Без органов местного самоуправления, обеспечения предприятий земельными участками, услугами производственной и социальной инфраструктуры вряд ли возможно успешное развитие экономики на местах, а, следовательно, в стране в целом. Местные органы власти заинтересованы в развитии предпринимательства на подведомственной территории, в эффективном ведении каждым предпринимателем своего бизнеса и в получении в свои бюджеты части налогов, взимаемых с этого бизнеса.
Концепция формирования местных бюджетов главным образом за счет имущественных налогов нереальна в силу ряда обстоятельств. Расходы местных бюджетов увеличиваются из-за постоянно возрастающей на них нагрузки. Это обусловлено во многом тем, что местные органы самоуправления в связи с демократизацией общественной жизни и развитием рыночных отношений получают не только все большие права, но и большие обязанности, что требует, в свою очередь, увеличения расходов местных бюджетов.
В связи с передачей объектов социальной сферы в местное подчинение в ближайшие голы следует ожидать роста потребностей в средствах на содержание социально-бытовой инфраструктуры на территориальном уровне, а значит, и увеличения местных бюджетов. Надеяться на то, что эти расходы покроются в основном за счет имущественных налогов, нельзя. И вот почему. В местные бюджеты поступает часть (58%) имущественных налогов, а 42% направляется в региональные бюджеты. Это составляет лишь 6% всех доходов местных бюджетов. Даже если бы все имущественные налоги были переданы в местные бюджеты, это составило бы лишь 11% их доходов. Если же к имущественным налогам прибавить всю сумму налогов, связанных с землей, то и тогда общая сумма поступлений в местные бюджеты по всем имущественным и земельным налогам составила бы всего 25% доходов местных бюджетов. Следовательно, имущественные налоги вряд ли станут серьезным источником местных бюджетов.
Положение с доходами местных бюджетов еще более усугубится в связи с предполагающейся в Налоговом кодексе отменой таких существенных источников их доходов, как налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, а также сбор на нужды общеобразовательных учреждений, целевые налоги на содержание милиции, благоустройство территорий и др.
Таким образом, надо отметить, что с введением Налогового кодекса произойдет снижение налоговых поступлений в территориальные бюджеты по следующим позициям:
1. Уменьшение поступлений налога на прибыль из-за уменьшения налогооблагаемой базы и снижения ставки налога на прибыль.
2. Уменьшение поступлений подоходного налога с физических лиц из-за расширения границу минимальной ставки этого налога.
3. Уменьшение поступлений НДС, так как предусматривается зачисление этого налога исключительно в федеральный бюджет.
4. Отмена ряда налогов (сбора на нужды образовательных учреждений, налога на содержание жилищного фонда и др.) и введение вместо них налога с продаж не перекроет недопоступление средств по отменяемым налогам.
В целом расчеты показали, что в связи с введением Налогового кодекса территориальные бюджеты могут потерять от 10 до 15% доходов.
В таких условиях дня решения проблем местных бюджетов возможны следующие пути:
Первый. Существенное увеличение ставок имущественных налогов. Для покрытия расходов местных бюджетов за счет этих налогов их ставки надо будет увеличить в несколько десятков раз. Но это вряд ли реально, так как усилит налоговый пресс на организации и физические липа, что потребует снижения ставок налога на прибыль и другие налоги.
Второй. Предоставление территориальным органам власти права вводить свои налоги и на этой основе увеличить долю собственных доходов территориальных бюджетов, т.е. ввести в стране систему наделения каждого бюджета своими налогами. Практика США, Японии, Франции, Швеции свидетельствует о ряде преимуществ такой системы.