В 1708 г. вводится новое территориальное деление государства: учреждались восемь губерний, по которым были расписаны все уезды и города. Во главе губерний был поставлен губернатор и генерал-губернатор, объединявшие в своих руках всю административную, судебную и военную власть. К 1715 г. сложилась трехзвенная система: уезд — провинция — губерния.
Местное управление осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система местных приказов. В 1718-1720 гг. прошла реорганизация органов местного самоуправления: были созданы новые органы — магистраты, подчиненные губернаторам. Общее руководство осуществлял Главный магистрат. Система управления стала более бюрократической и централизованной.
Централизация государственного аппарата при абсолютизме требовала создания специальных контрольных органов. Сложились две системы: прокуратура и фискалитет.
В октябре 1721 г. Сенат и Святейший Синод присвоил Петру I титул “Отца Отечества Императора Всероссийского” и Россия становится империей. Но фактически правовой статус абсолютного монарха был определен еще до провозглашения империи. Вся воля монарха признавалась единым юридическим источником закона. Законодательные акты издавались либо самим монархом, либо от его имени Сенатом. Монарх является источником всей исполнительной власти и главой всех государственных учреждений. Монарх является верховным судьей и источником всей судебной власти. Его решения отменяли любые другие. [6, с.103]
После смерти Петра I роль Сената как центрального органа управления начинает снижаться. В 1718 г. Сенат превращается в совещательный орган при государе. С 1721 г. он приобретает функции ревизионной коллегии. В 1726 г. создается Верховный Тайный совет, сосредоточивший в своих руках все вопросы внутренней и внешней политики. Сенат превратился в одну из коллегий. Верховный Тайный совет приобретает законодательные полномочия. В 1730 г. этот орган управления упраздняется, и в 1731 г. его место занимает Кабинет министров. Он наделяется законодательными полномочиями, и фактически возглавил исполнительную власть в стране, сосредоточив все государственное управление. В 1741 г. Кабинет министров упраздняется, и Сенат вновь превращается в высшее политическое учреждение. В этом же году создается другой центральный орган, решающий вопросы государственного управления — Кабинет ее Величества. С 1763 г. Сенат превращается в высшее административно-судебное учреждение, состоящее из шести департаментов. С 1801 г. он фактически и окончательно превращается в высшую судебную инстанцию. [12, с.78]
Документом, определившим направление новой губернской реформы, стали “Учреждения для управления губерний Всероссийской империи” (1775 г.) Накануне реформы Россия делилась на 23 губернии, 66 провинций и около 180 уездов, после ее начала число губерний достигло 50. Деление на губернии и уезды осуществлялось по строго административному принципу, без учета национальных и экономических признаков. Упразднились провинции как территориальные единицы. Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый и смещаемый монархом. В своей деятельности он опирался на губернское правление, в которое входили губернский прокурор и два сотника. Фискальные и финансовые вопросы в губернии решала казенная палата. Вопросами здравоохранения, образования ведал приказ общественного призрения. Надзор за законностью в губернии осуществлял губернский прокурор и два губернских стряпчих. В уезде те же задачи решал уездный стряпчий. Во главе уездной администрации стоял земский исправник, избираемый уездным дворянством, как и коллегиальный орган управления, — нижний земский суд. Земский суд руководил земской полицией, наблюдал за проведением в жизнь законов и решений губернский правлений. В городах была утверждена должность городничего. Руководство несколькими губерниями поручалось генерал-губернатору. Ему подчинялись губернаторы, он признавался главнокомандующим на своей территории, если там в данный момент отсутствовал монарх, мог вводить чрезвычайные меры, непосредственно обращаться с докладом к императору.
Губернская реформа 1775 г. усилила власть губернаторов и, разукрупнив территории, упрочила положение административного аппарата на местах. С той же целью создавались специальные полицейские, карательные органы и преобразовывалась судебная система. В процессе судебной реформы была сформулирована и упрочена сословная судебная система. Сенат оставался высшим судебным органом для судов всей системы. Реформа сделала попытку отделить суд от администрации. [6, c.148]
В XVIII в. благодаря реформам Петра I в основных чертах сложилось административно-территориальное деление, способствующее упорядочению территориальной организации государственной власти. Новое административно-территориальное деление служило основой для осуществления управления и организации системы власти на местах. К концу XVIII в. число губерний увеличилось до 20 как за счет расширения территорий России, так и путем разделения некоторых старых губерний. В системе административно-территориального деления было выделено новое, промежуточное звено, — провинции в количество 50 единиц.
Эволюция государственной системы, сформированной в первой четверти XVIII â., происходила в течение всего следующего столетия. Определенно наметилась дальнейшая централизация государственного аппарата. Император возглавлял всю систему власти, опираясь на разветвленный чиновничий аппарат. До 1801 г. в качестве высшего совещательного органа действовал Совет при высочайшем дворе, его сменил Непременный совет, просуществовавший до 1810 г. В этом же году в качестве высшего законосовещательного органа, разрабатывающего законопроекты, позже утверждаемые императором, был создан Государственный совет. Государственный совет рассматривал и готовил различные правовые акты: законы, уставы, учреждения. Основной цель его законотворческой деятельности было приведение всей правовой системы к единообразию.
В 20-х гг. XIX в. Государственный совет утрачивает свою монополию на законотворчество. Эта работа с 1826 г. сосредотачивается в Собственной Его Величества канцелярии, возглавившей всю систему центральных отраслевых органов государственного управления. После создания новых центральных органов управления окончательно определилась роль Сената — он утвердился как высший судебный орган государства. Последняя попытка вернуть Сенату управленческие государственные функции была предпринята в 1802 г. С 20-х гг. XIX в., однако, за Сенатом закрепилась единственная роль высшего судебного учреждения.
Дальнейшая централизация государственного управления потребовала пересмотра системы отраслевых органов государственного управления. В 1802 г. был принят манифест “Об учреждении министерств”, положивший начало новой форме отраслевых управленческих органов. В отличие от коллегий министерства обладали большей оперативностью в делах управления. В 1811 г. издается “Общее учреждение министерств” — документ, подготовленный М.М. Сперанским. На основании этого акта власть министров определялась как высшая исполнительная, непосредственно подчиненная верховной императорской власти.
В первой половине XIX в. были упразднены верхний земский суд, губернский магистрат и верхняя расправа. Судами второй инстанции в губерниях стали палаты уголовного и гражданского суда. Палата гражданского суда выполняла также функции нотариата. С 1808 г. стали образовываться коммерческие суды, рассматривавшие вексельные дела, дела о торговой несостоятельности и пр. Действовали другие ведомственные суды: военные, морские, горные, лесные, духовные, путей сообщения, волостные крестьянские суды. В столицах действовали надворные суды по делам сословий. Судебное управление осуществляло образованное в 1802 г. Министерство юстиции. Вся судебная система строилась на сословных началах.
Местное управление в дореформенный период строилось в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования. Центральной фигурой в нем оставался помещик, сосредоточивший в своих руках всю экономическую, административно-судебную и политическую власть над своими крестьянами. На губернском уровне главным лицом в системе местного управления являлся губернатор. Наказом 1837 г. губернаторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и другими. Следующее по назначению место после губернатора занимал губернский предводитель дворянства, исполнявший разнообразные полицейские, следственные, попечительские и иные функции. Уездный предводитель дворянства возглавлял аппарат уездных чиновников.
1 января 1864 г. было утверждено “Положение о губернских и уездных земских учреждениях”. На них возлагалось: заведование капиталами, имуществами и деньгами земства; содержание земских зданий и путей сообщения; меры по обеспечению “народного продовольствия”, мероприятия по благотворительности, взаимное земское страхование имуществ; попечение о развитии местной торговли и промышленности; санитарные меры, участие в хозяйственных отношениях в области здравоохранения и образования.
Земское собрание и земская управа (исполнительный орган, состоящий из председателя и двух членов) избирались на три года. Губернское земское собрание избиралось членами уездных собраний. Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором, председатель губернской управы — министром внутренних дел. Нужно отметить, что земская реформа не сформировала стройной и централизованной системы. В ходе ее реализации не было создано органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств. Существование земских учреждений допускалось только на губернском и уездном уровнях. Реформа не создала также и низшего звена, которое могло бы замкнуть звено земских учреждений — волостного земства. [6, с.198]