16 июля 1870 г. было утверждено “Городовое положение”, закреплявшее систему органов городского общественного управления: городское избирательное собрание и городскую думу с городской управой — исполнительным органом. Думу и управу возглавляло одно лицо — городской голова, утверждаемый в своей должности губернатором или министром внутренних дел.
В 1864 г. были созданы две судебные системы: местные и общие суды. К местным относились волостные суды, мировые судьи и съезды мировых судей, к общим — окружные суды, учреждаемые для нескольких уездов, судебные (по гражданским и уголовным делам) палаты, распространявшие свою деятельность на несколько губерний или областей, и кассационные (по гражданским и уголовным делам) департаменты Сената. Власть этих судов распространялась на все сферы, кроме тех, где действовала юрисдикция духовных, военных, коммерческих. В основу преобразований реформы 1864 г. был положен принцип разделения властей: судебная власть отделялась от законодательной, исполнительной, административной. В законе отмечалось, что в судебном процессе “власть обвинительная отделяется от судебной”. Провозглашалось равенство всех перед законом. Были созданы две системы судов. Местные суды — волостные и мировые — для менее значительных дел; общие суды — окружные суды и судебные палаты. Возглавлял судебную систему Сенат. Действовали также военные и коммерческие суды. [12, с.91]
Происходившие в 60-70-х гг. государственные реформы отразили буржуазные тенденции в развитии государственного аппарата, но вместе с тем стремились сохранить господствующее положение дворянства в политической и государственной системах. Император сохранял закрепленный в Основных законах Российской империи статус неограниченного монарха: “повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает”. [6, с.208] Высшим совещательным учреждением оставался Государственный совет, на который в ходе реформы легли задачи по рассмотрению большого количества законопроектов и по кодификационной работе. При Государственном совете образовывались различные комитеты (Западный, Кавказский, по делам об устройстве сельского населения) и комиссии (по охране государственного порядка, Особое совещание для охраны спокойствия). Один из таких комитетов со временем превратился в важный орган государственного управления — Комитет министров.
Сенат, продолжая сохранять положение высшего судебного органа государства, выполнял, кроме того, некоторые административно-надзорные функции. Накануне реформ был учрежден высший государственный орган — Совет министров, в который вошли в качестве членов председатели Государственного совета и Комитета министров, министры, главноуправляющие. Председательствовал в Совете министров император.
Система административно-территориального деления, сложившаяся еще во времена Екатерины II, существенных изменений не претерпела. С присоединением к России новых территорий создавались новые губернии и уезды, которые позднее разделились на более мелкие единицы — волости. К началу XX в. количество губерний достигло 68, а уездов — 687. Кроме того, на окраинных территориях образовалось 14 областей на правах губерний. К этому времени в России сложились условия для возникновения парламентских форм организации власти. В 1906 г. были приняты Основные законы Российской Империи, закрепляющие положение всех звеньев верховной власти. Статья 4 устанавливала; “императору России принадлежит верховная самодержавная власть”. Эта власть не признавалась неограниченной, а совмещалась с парламентаризмом. Законотворческую деятельность император осуществлял совместно с Государственной думой и Государственным советом, которому был придан статус второй палаты парламента. По английскому принципу подписи императора скреплялись подписью соответствующего министра. Министры и премьер правительства назначались императором. [12, с.120]
Система местного управления также подвергалась определенным изменениям. При охранных отделениях Министерства внутренних дел открывались регистрационные конторы, происходила децентрализация органов политического сыска, создавались окраинные отделения и упразднялись районные охранные отделения. Цензурные органы преобразовывались в местные комитеты по печати. Губернские земские собрания получили право выбирать по одному члену Государственного совета. Уездные земские собрания вновь стали выбирать мировых судей. Представительные органы на местах все чаще заменяют чиновничьи комитеты: появляются биржевые комитеты, различного вида советы, профессиональные и региональные съезды. Широкое распространение получили землеустроительные комиссии — административно-судебные учреждения по делам о землеустройстве. Ширилось кооперативное движение. Закладывались организационные и правовые основы новой государственной системы, монархия из самодержавной превращалась в монархию буржуазную. [6, с.238]
В Российской Империи к 1917 г. существовал государственный строй, при котором сочеталась централизованная система государственных органов с довольно эффективным местным самоуправлением. Высшим административным органом губерний был назначенный императором губернатор, управляющий губернией с помощью губернского правления. В уездах административная власть принадлежала уездному исправнику, назначаемому губернатором. Наряду с централизованной системой государственных органов существовали органы местного самоуправления: земства и городские думы. В структуру земства входили земские собрания и земские управы. Земства существовали на губернском и уездном уровнях; в низшем волостном звене их не было. [5, с.76]
Россия, формально провозглашенная федерацией в 1918 г., прошла сложный и противоречивый путь развития. Как известно, большинство федераций в мире создавались путем объединения народов и территорий в единое государство. В основу их организаций был положен территориальный принцип управления, имеющий целью приближение органов власти к населению и управляемым территории. Российская Федерация исторически формировалась иначе. Российская Империя складывалась из территорий, народы которых фактически были лишены возможности формирования самостоятельной государственности, и при ослаблении контроля царизма над национальными окраинами стремились создать самостоятельные территориальные и государственные образования. Таким образом, в наследство большевикам досталась территориально раздробленная страна с разваленным механизмом государственной власти. Очевидно, что у них оставался только один выход: провозгласить федерацию национального типа, положив в основу ее создания принцип автономизации. Федерация создавалась путем передачи центральной властью части полномочий на места. Но центральная власть стремилась сохранить возможность контролировать и вмешиваться в осуществление власти органами субъектов федерации. [4, с.94]
По Конституции РСФСР 1918 г. государственное устройство носило федеративный характер, субъектами были национальные республики, и областные союзы, состоящие из нескольких национальных областей. Высшим органом власти провозглашался Всероссийский съезд советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов. Съезд избирал Всероссийский Исполнительный Комитет (ВЦИК), который формировал Правительство РСФСР — Совет Народных Комиссаров (СНК). Органами власти на местах являлись областные, губернские, уездные и волостные съезды советов, формировавшие свои исполнительные комитеты. В городах и селениях создавались городские и сельские советы. Задачей нижестоящих советов было проведение в жизнь решений вышестоящих органов, и подчинением им по вертикали. По горизонтали в пределах своей территории, местным советам предоставлялось право реализации своей компетенции. Так же было и с исполнительной властью. Этот принцип осуществления власти получил название “демократического централизма”.
В 1922 г. Первый съезд Советов СССР утвердил Договор об образовании СССР, подписанный четырьмя республиками РСФСР, Украиной, Белоруссией и ЗСФСР. Высшим органом власти в СССР объявлялся Съезд советов СССР, избиравшийся от городских советов и губернских съездов советов. В период между съездами высшим органом власти был Центральный исполнительный Комитет СССР (ЦИК СССР). В промежутках между сессиями ЦИК, высшим органом был Президиум ЦИК СССР. ЦИК формировал высший исполнительный и распорядительный орган — Совет народных комиссаров СССР (СНК СССР). Изменение статуса РСФСР выразилось в том, что союзная республика становилась частью федеративного союза и попадала в подчинение его органов власти и управления. В компетенции РСФСР остались только те вопросы и сферы, которые не попадали в компетенцию органов власти СССР.
Изначально федерация в России была сложной по своему составу и сочетала унитарно-административный принцип объединения административных единиц с автономным принципом объединения национальных субъектов, который, в свою очередь, реализовывался в виде различных по правовому статусу образований. Иерархическая система политико-территориального и административно-территориального деления в основном сложилась к 30-м гг. Разграничение вопросов компетенции между федеральными органами власти и ее субъектами отсутствовало. Советы народных депутатов всех уровней (от Верховного до самого низового) образовывали единую систему государственной власти. В основе государственной власти лежал принцип “полновластия Советов”. Высшим органом власти являлся Всероссийский съезд народных депутатов. Первоначально он формировался путем многоступенчатых выборов из числа представителей местных (городских и губернских) съездов Советов, в последние годы — путем всенародных выборов. Конституция, прямо не именуя съезд законодательным органом государственной власти, все же указывала на его законодательный характер. Для осуществления значительного объема законодательных полномочий в системе федеральных органов государственной власти, помимо съезда, существовал еще один орган на постоянной основе — ВЦИК (Всероссийский Исполнительный комитет), позднее Верховный Совет. Верховный Совет обладал значительным объемом полномочий: чисто законодательные; часть исполнительных, например, утверждение проектов перспективных государственных планов, установление части доходов поступающих в государственный бюджет; контрольные функции. Верховными органами власти в республиках были республиканские съезды Советов. Конституции автономных республик окончательно утверждались Съездом народных депутатов РСФСР.