Таким образом земские соборы и в XVII веке не выражали никаких прав общества на участие в правительстве и законодательстве. Правительство обращалось за содействием к Земскому Собору только тогда, когда хотело того и когда чувствовало себя не в силах провести какое-либо решение помимо совета всей земли. Земский Собор, следовательно, имел задачей подкрепить правительство, а не руководить им, а если принимал руководящую роль, как в первое время царствования Михаила, то только потому, что сам создал правительство, и оно действовало в соединении с ним, укрепляясь в своем значении через неприкасаемый авторитет совета всей земли. Но этот авторитет был только нравственный. Вот почему, когда правительство Московского государства почувствовало себя сильным, для него миновала нужда в постоянной ссылке на авторитет совета всея земли, и оно перестало тогда созывать его для постоянной деятельности, оставляя за собой право созывать земских людей лишь при трудных случаях государственной жизни.
При царе Михаиле земские соборы были созваны еще в 1632-33 и в 1634 гг, когда шла война с Польшей, и правительство царя Михаила нуждалось в деньгах на ведение войны и не рассчитывало собрать нужные средства на военные надобности без «совета всея земли», так как народ и без того был обременен налогами и податями. Земский Собор 1632-33 гг. постановил: взять на жалованье ратным людям с торговых людей «пятую деньгу», а с остальных «вспоможение, кто что даст». Собор 1634 г. постановил собрать со всяких людей деньги, «смотря по пожиткам, что кому мочно», и определил собирать это вспоможение «с животом и промыслов», т. е. с капиталов и доходов, «вправду», т. е. после строгого исследования и точного установления размеров капиталов и доходов плательщиков.
В 1642 г. Земский Собор был созван по вопросу относительно Азова. Донские казаки захватили Азов у турок самочинно, не спросив разрешения у царя. Овладев турецкой крепостью и не надеясь удержать ее своими силами, казаки били челом государю и просили его принять под высокую руку Азов. В Москве были очень довольны казацким «промыслом» и очень хотели принять казачье челобитье, но это означало войну с могущественной Турцией и Крымом, вассалом Турции. Тогда и был созван Земский Собор, на решение которого и был поставлен вопрос: разрывать ли мир с турецким султаном и крымским ханом из-за Азова, и если воевать с ними, то откуда брать ратных людей, хлебные и пушечные запасы?
Чины Собора ответили на царский вопрос довольно уклончиво. Все почти в один голос заявили, что «принять Азов или не принять, в том государева воля, а мы, холопы его, служить ему государю рады и головы за него государя сложить готовы»; но затем все чины принесли ряд отчаянных жалоб на общее тяжелое положение государства и на расстройство хозяйственного благополучия всех общественных слоев. Служилые люди жаловались на засилье крупных землевладельцев, бояр и монастырей, которые сманивали крестьян с их земель; они указывали правительству, что им, служилым людям, служить трудно, не с чего; жаловались на плохое устройство управления и суда. Торговые люди жаловались на свое разорение, на захват их промыслов богатыми боярами и монастырями, на неправды воевод и их насильства; земские люди жаловались на тягости податей и денежных сборов. Из этих жалоб правительство увидело, что вести новую войну будет трудно, отказалась от Азова и распорядилось, чтобы казаки отдали его обратно туркам.
Земский Собор в XVII в. созывался обыкновенно особой царской грамотой, в которой перечислялось, кому «быти на соборе». Освященный Собор, думные и некоторые дворцовые чины входили в состав Земского Собора по своему званию, все остальные чины всех городов должны были прислать выбранных ими представителей. Грамоты о созвании выборных присылались на имя воевод или земских старост, которые, руководствуясь грамотой, собирали в местный кафедральный собор архимандритов, и игуменов, и протопопов, и попов, и весь Освященный Собор, и дворян, и детей боярских, и гостей, «посадских и уездных всяких людей».
Прочитав всем собравшимся царскую грамоту, воевода или земский староста должен был «велеть» всем собравшимся выбрать из всех чинов людей «добрых и разумных», как говорится в грамотах, или «смышленых и постоятельных», «которым бы государевы и земские дела были за обычай» и «которые бы умели рассказать обиды и насильства и разорения и чем бы Московскому государству пополниться».
Избиратели должны были дать своим выборным, во-первых, «списки за руками на них»,т. е. полномочия за подписью избирателей, во-вторых, наказы о том, что и как говорить на соборе, на чем стоять, и, в-третьих, снабдить своих выборных достаточным запасом, чтобы они могли, не бедствуя, прожить в Москве. Когда соборная деятельность затягивалась и привезенного припасу не хватало, представители земли обращались с слезной мольбой о помощи к государю, жаловались, что «беззапасны», «и ныне государь, мы, бедные и до конца разоренные холопы твои, ожидая на Москве твоего государева и земского дела вершенья, волочась со всяких нужд голодом помираем. Милосердный праведный государь, помилуй нас, вели, государь, свое государево жалование дати нам, чтобы голодом не помереть»: так просили в общей челобитной дворяне шести городов. Надо сказать, что по, тогдашним понятиям, на представительство на Соборе и избератели и избранные смотрели как на «службу» и за службу чаяли и выпрашивали жалованье и наград. Число выборных определялось каждый раз различно, а иногда представлялось определить его самим выборщикам и прислать от каждого чина «по скольку человек пригоже».
Выборы не всегда проходили достаточно гладко и скоро. Особенно много было хлопать воеводам и старостам по созыву на выборы жителей уездов; уже при одном тогдашнем бездорожье не всегда это можно было сделать достаточно скоро, а еще надо было считаться с косностью выборщиков, нежеланием двинуться с места. Карачевскому воеводе пришлось однажды два раза рассылать по уезду пушкарей и стрельцов, собирая на выборы служилых людей; но и тогда явилось всего два человека, и воевода отправил их в Москву представлять нужды всех служилых людей Карачевского уезда. Так же несчастливы были «пушкари и затиньщики» Переяславля Рязанского: долго они ходили, посланные воеводой, по селам и деревням, созывая служилых людей в город на выборы, пока, наконец, не явились очень «немногие люди». Елецкий воевода сам выбрал и послал представителей на Земский Собор. В Москве строго отнеслись к такому воеводскому самочинству и присудили послать ему «грамоту с осудом» и прописать, что «велено дворянам промеж себя выбрать дворян добрых, а не ему, воеводе, выбрать, и за то его осудить гораздо».
Явившись в Москву, выборные представители вместе с членами Земского Собора по должности собирались в одной палате царского дворца и здесь выслушивали речь царя, которую он или произносил сам, или приказывал прочесть кому-либо из ближних бояр или думному дьяку. В царской речи излагалось обыкновенно дело, предлагавшееся на обсуждение Собора, и находилось обращение к членам его «помыслить накрепко и государю мысль свою объявить, чтобы ему, государю, про то про все было известно».
Выслушав царскую речь, выборные представители разбивались на отдельные группы, или, как тогда говорили, «статьи», по тому, кто с кем согласен. Постановленные такими статьями решения – «мысли» - записывали, и таким образом получалась «сказка», которую представляли государю и Боярской Думе.
На Соборе 1642 г. «мысль» свою объявили и «сказки» отдельно подали: 1) «власти» - государевы богомольцы, т. е. высшее духовенство, заседавшее не по выбору; 2) стольники; 3) московские дворяне; 4) двое из тех дворян – Желябужский и Беклемишев; 5) головы и сотники московских стрельцов; 6) «володимирцы» дворяне и дети боярские, которые на Москве; 7) «дворяне и дети боярские Нижнего Новгорода и муромцы и лужане, которые здеся на Москве»; 8) дворяне и дети боярские разных городов – всего 16 человек; 9) дворяне и дети боярские еще 23 городов; 10) гости, гостиной и суконной сотен торговые люди; 11) черных сотен и слобод сотские, старосты и все тяглые людишки.
Как обсуждалось дело каждой из «статей» - неизвестно; знаем только, что «мысли», «речи» или «сказки» подавались после того, как подавшие их «мыслили накрепко» и «меж себя говорили». Чтобы дать соборным людям возможность лучше и подробнее ознакомиться с делом, ради которого их созывали, царскую речь, излагавшую дело, переписывали, и эти «письма» раздавали «соборным людям» разных чинов для подлинного ведома порознь.
Приемы и характер соборной практики особенно ярко сказываются в деятельности Собора 1649 года, созванного царем Алексеем для утверждения нового собрания законов – книги Уложенной, или просто Уложения, которое должно было заменить устаревший Судебник 1550 г. и те бесчисленные и часто противоречивые дополнения к нему, которые записывались в приказах и только одним приказным и были ведомы. В челобитных, поданных на земских соборах 1619, 1621 и 1642 г. г. и, кроме того, подаваемых постоянно царю, давно уже сквозила нужда устроить и упорядочить взаимное отношение московских людей по закону и установить правильный суд.
В этих челобитных была нарисована яркая картина своеволия отдельных представителей власти и просто «сильных» людей.
Мы, холопы твои, разорены, беспомощны, беспоместны и малопоместны, - жаловались представители земли на Соборе 1641 г. – Люди сильные, бояре и высшие государевы слуги, приказные и монастыри захватили повсюду земли, накупили себе вотчин, понахватали поместий, получают большое жалованье, наживаются и обогащаются при исполнении государевых дел, собирают себе пожитки великие, живут в роскоши, строят палаты каменные. Разорены мы пуще татар московской волокитой. В городах всякие люди обнищали и оскудели до конца от твоих государевых воевод и от их воеводского задержания и насильства. А при прежних государях воевод не было, в городах ведали губные старосты, и посадские люди судились сами промеж себя».