Несносные податные тягости, усиленная служба, злоупотребления судей и чиновников вызвали в конце концов народные волнения. В июне 1648 года Москва так разбушевалась, что правительство чувствовало себя «в великом страхе и боязни». Многие чиновники были перебиты. Правительство пошло на уступки. Но стало ясно, что нужны не случайные поправки тягостей, а общий, коренной пересмотр всех условий жизни, которые эти тягости создавали.
По современному сказанию, «мир и вся земля», служилые и торговые люди били челом государю, чтобы он их пожаловал, «велел учинить Собор», и «они на Соборе учнуть бить челом государю о всяких своих делах». 16 июля 1648 года на соединенном заседании Боярской думы и Освященного Собора, как рассказывает современная запись, «били челом государю, царю и великому князю Алексею Михайловичу всея Руси дворяне и дети боярские из городов и иноземцы и гости и всяких чинов торговые люди о всяких своих делах и о том, чтобы указал государь написать на всякие расправные дела судебник и уложенную книгу, чтоб вперед по той уложенной книге всякие дела делать и вершить». Царь Алексей Михайлович, поговоря «с бояры» и «со властьми», приказал боярину князю Н. И. Одоевскому с четырьмя другими лицами: князьями Прозоровским и Волконским да дьяками Леонтьевым и Грибоедовым, выписать из правил св. апостол и св. отец и из законов православных греческих царей статьи, «пристойные к государевым и земским делам»; собрать указы прежних государей русских и боярские приговоры и «справити» их с прежними судебниками; на те случаи, на которые в прежних судебниках «указу не положено и боярских приговоров не было», написать статьи вновь. Таким путем должен был составиться проект собрания законов. Этот проект предполагалось представить на просмотр и обсуждение Земского Собора. Те проблемы в законах, которые при этом пересмотре должны были обнаружиться, решено было заполнить по «общему совету», т. е. с помощью Земского Собора, состав которого тогда же очень тщательно обсудили. Сроком созыва Собора назначили 1 сентября 1648 г., к этому дню комиссия князя Одоевского должна была покончить порученное ей дело. На Собор призывались выборные от придворных и столичных служилых людей из чину по два человека; дворян от больших городов по два человека, от меньших и от новгородских пятин по одному человеку; гостей три человека; от гостиной и суконной сотен по два человека; от московских черных сотен и слобод и от провинциальных посадов по одному человеку.
На прежние соборы придворные и столичные чины являлись в большом числе и оттесняли тем самым городовых служилых и посадских людей на второе место. Теперь было указано, сколько следует быть выборным от придворных и московских чинов. Тем самым за средними чинами государства обеспечивалось главенствующее положение: Москва посылала шесть выборных дворян, а уезды посылали 153 человека; московские гости и тяглые посылали 15 человек, а города посылали 80 выборных.
Выборные съехались к указанному сроку, и тогда же началась деятельность Собора. Собор разделился на две палаты. Одну составили Боярская Дума и Освященный Собор, на заседаниях которых царь и патриарх «слушали» проект законов, составленный комиссией князя Одоевского. Другую палату составляли все выборные члены Собора под председательством Ю. А. Долгорукого. Здесь тоже читали законопроект комиссии князя Одоевского. При чтении выборные люди возбуждали вопросы о необходимых изменениях и дополнениях и заявляли свои нужды и желания. Эти заявления или челобитные «всех выборных людей от всея земли» входили к государю, рассматривались на заседаниях Думы и Освященного Собора и здесь обыкновенно принимались. Эти новые статьи, ранее появления их особым законодательным сборником, обнародовались в виде государевых указов и таким образом немедленно становились законом. Благодаря такому устройству хода работы, все люди Московского государства могли следить за плодами деятельности своих выборных. К 29 января 1649 г. дело было кончено и «уложенная книга» готова; так как она явилась плодом работы Собора и была скреплена подписями соборных людей, то ее называли также «Соборным Уложением».
Так как большинство членов Собора по избранию составляли люди городовых чинов, то понятно, что в Уложении были проведены и приняли форму закона их пожелания. Более 60 статей в новом собрании законов были разработаны выборными и включены в Уложение по их «челобитью».
По челобитью выборных людей неправильно захваченные «сильными людьми» земли возвращались прежним владельцам или отписывались на государя. Духовенство завладело слободами в городах, население этих слобод по грамотам, выхлопотанным духовенством, не платило податей, и потому все тяглые стремились перейти в монастырские слободы «заложиться» за них, но от этого закладничества терпели посадские, потому что им приходилось платить подати за закладников до новой переписи. Выборные указывали на это, и монастырские и архиерейские закладники были отписаны обратно в тягло; выборные люди провели воспрещение духовенству и боярам селить на посадских землях своих людей, заводить в городах лавки и амбары и вести торговлю. Таким образом посадские люди провели закон, по которому торговля и промыслы были закреплены за ними; кроме них никто не мог торговать в городах.
Средние служилые люди отстояли свои выгоды. Прежде всего они провели отмену «урочных лет», установленных для сыска беглых крестьян. Беглого крестьянина можно было искать и ловить 15 лет, а затем, если его и находили, то вернуть на прежнее место его было уже нельзя. Служилые люди жаловались, что срок для сыска короток, что крестьяне убегают в пограничные местности, скрываются там пятнадцать лет, а потом возвращаются и живут в соседних богатых боярских и монастырских владениях; богатые землевладельцы сманивают крестьян у мелких служилых людей, скрывают их в своих дальних владениях, а пройдет срок – снова привозят близко, а крестьяне над своими прежними владельцами похваляются и других сманивают, а от этого земля не обрабатывается, стало быть служить служилому человеку государеву службу не с чего, не на что справить оружие и коня, нечем прокормиться в походе. По Уложению велено было совсем отменить урочные годы для сыска беглых и, сыскивая их всегда без срока, возвращать владельцам с женами, детьми и со всем имуществом; возвращать было велено всех бежавших, начиная с 1626 года. Это была большая победа мелких и средних землевладельцев над крупными, у которых были отобраны все крестьяне, бежавшие на их земли за этот длинный срок, и возвращены прежним владельцам с семьями и нажитым имуществом.
Во всех этих победах средних людей над высшими посадские поддерживали своими головами средних служилых, а эти последние – посадских. «Между соборными представителями различных сословных групп, - замечает С. Ф, Платонов, - существовал очевидный союз, направленный против землевладельческих и судебных льгот высших общественных классов и против остатков былой бродячей вольности низшего тяглого люда. Общественная середина, составлявшая на соборе подавляющее большинство, «за себя стала» и своими челобитьями искала возможности провести в закон такие статьи, которые действительно охраняли бы до тех пор попираемый ее сословный интерес».
Общими усилиями средние и меньшие служилые вместе с посадскими настояли на том, чтобы «суд и расправа была во всяких делах всем равна». Обе средние группы сообща ополчились на монастырское землевладение, пользовавшееся всевозможными льготами и свободной от податей; по их настоянию монастырям было запрещено приобретать новые вотчины, а все приобретения после 1580 г., когда царь Иван впервые запретил монастырям покупать земли, постановлено было отобрать и раздать служилым людям беспоместным и мало поместным; духовенство лишено было затем права суда в своих вотчинах, и для ведения судебных дел светских лиц с духовными и суда в монастырских и архиерейских владениях, а также для управления церковными землями, был учрежден особый приказ, получивший название Монастырского.
Все эти новые законы и некоторые другие меры были на пользу или служилых людей, или тяглых торговых, но оба чина дружно поддерживали друг друга, потому что эти меры имели в виду общего хозяйственного врага – монастыри и боярство. Преобладание средних людей сказывалось еще на Соборах царя Михаила. Руководство соборами, находившееся в XVI и в началеXVII вв. в руках боярства и приказных, явно ускользало от них. Из прежнего совещания при правительстве Земский Собор становится орудием политической силы средних служилых и посадских людей.
Конечно, высшее духовенство и боярство были крайне недовольны таким направлением в развитии соборной деятельности. Успехи людей среднего состояния на Соборе 1648 г. заставили людей высших классов высказаться и против соборного начала в правительстве и осудить порядки, созданные Уложением. Патриарх Никон со свойственной ему несдержанностью языка именовал Уложение проклятой и беззаконной книгой, негодовал, что «вышел указ тот же патриарху со стрельцом и с мужиком». Высшее боярство и дьячество, недовольные тем, что Уложение проводило начало общего равенства перед законом и властью «чтобы московского государства всяких чинов людям от большого и до меньшего чину суд и расправа была во всяких делах всем ровно», назвали желание средних людей охранить себя от произвола сильных, настойчиво проводимое ими, «разными прихотями шумевших озорников». Так как правительство было в их руках, то понятно что их целью сделалось по возможности вперед избегать созыва земских соборов, и они стали ставить тысячи препятствий этому созыву всякий раз как возникала такая мысль. К тому же правительство XVII в. в своих реформах, часто нарушавших обычный уклад жизни, не всегда могло рисковать созывом Земского Собора, который мог и не одобрить проведения иной жизненно важной для государства меры. Все эти обстоятельства, в связи с отсутствием утвержденной законом прочной организации самих земских соборов, в конце концов и послужили причиной постепенного замирания соборной деятельности в правительстве Московского государства.