Поскольку основой российской экономики традиционно было сельское хозяйство, прежде всего, возникла острая необходимость разработки эффективного курса аграрной политики. Тем временем участились собрания и митинги, на которых большевистский режим подвергался жесткой и открытой критике. Реальную опасность продолжения прежнего курса продемонстрировал Кронштадтский мятеж, когда почти все члены большевистской организации Кронштадта встали на сторону восставших. В марте 1921 г. X съезд РКП (б) принял решение о переходе от продразверстки к продналогу. Судя по документам той эпохи, речь шла именно о новой политике, выработанной на новом уровне понимания происходящих в стране процессов. IX Всероссийский съезд Советов, состоявшийся в декабре 1921 г., потребовал восстановить во всех областях жизни строгие начала революционной законности, ответственности органов власти, должностных лиц и граждан за нарушение советских законов при одновременном усилении гарантий личных и имущественных прав граждан.
Новая экономическая политика Советского государства поставила перед органами юстиции новые задачи, потребовала их организационного укрепления. Необходимость законодательного регулирования экономических отношений сама по себе предполагала усиление роли права, но, по мнению профессора А.С. Смыкалина, введение НЭПа способствовало изменению форм классовой борьбы в стране и одновременно тактики борьбы с контрреволюцией. На смену открытому вооруженному подавлению пришла закамуфлированная война против свергнутых классов. В феврале 1922 г. Президиум ВЦИК принял декрет о создании Государственного политического управления (ГПУ) при НКВД РСФСР, ставшего непосредственным преемником ВЧК и превратившегося при И.В. Сталине в «суперведомство террора»3.
Решения IX Всероссийского Съезда Советов были положены в основу проведенной в стране в 1922-1924 гг. судебно-правовой реформы, которая, по мнению современных исследователей истории государства и права, стала наиболее результативной из всех судебно-правовых преобразований, осуществленных при советской власти. Инициатива создания прокуратуры принадлежала В.И. Ленину, который в период острой революционной борьбы выступал, как известно, против законов всех прежних правительств, а после окончательной победы большевиков призвал соблюдать строжайший революционный порядок, соблюдать свято законы и предписания Советской власти и следить за их исполнением всеми. В.И. Ленин был твердо убежден в необходимости сконцентрировать функцию надзора за законностью в едином государственном органе, поскольку губернские и уездные отделы юстиции с этой задачей явно не справлялись. Подготовка проекта декрета о создании прокуратуры была поручена наркому юстиции Д.И. Курскому.
Сторонником ленинских идей о необходимости прокурорского надзора был и Д.И. Курский, находившийся в то время во главе Народного комиссариата юстиции. Автором проекта Положения об учреждении прокурорского надзора стал заместитель Народного комиссара юстиции РСФСР Н.В. Крыленко, выступавший основным докладчиком по этому проекту на III сессии ВЦИК в мае 1922 г. Приверженец идей судебных уставов 1864 года, Н.В. Крыленко писал, что «прокуратура есть, прежде всего, часть судебной системы, часть органов юстиции. Вся сила и мощь прокуратуры налицо только до тех пор, пока она непосредственно и тесно связана с судом, пока она является одним из маховых колес и рычагов именно судебной работы. ...А всякая иная точка зрения является гибелью для прокуратуры»4. Проект предусматривал построение прокуратуры как централизованной, независимой от местных органов власти системы. Прокурору предоставлялось право и вменялось в обязанности опротестовывать нарушающие закон постановления и действия республиканских и местных властей, привлекать правонарушителей к установленной законом ответственности, осуществлять надзор за расследованием преступлений и поддерживать государственное обвинение в суде.
Законопроект об учреждении прокуратуры в ходе обсуждения на третьей сессии ВЦИК встретил серьезное сопротивление со стороны Каменева, Рыкова, Зиновьева. Они считали, что создание прокуратуры, представители которой назначаются центром и подчинены только центру, приведет к двоевластию на местах и парализует деятельность исполнительных комитетов. Сопротивление было настолько сильным, что, несмотря на выступления М.И. Калинина, Н.В. Крыленко и других сторонников проекта, он был фактически провален и большинством голосов был передан в избранную сессией комиссию для дальнейшего обсуждения.
В.И. Ленин по состоянию здоровья не принимал личного участия в работе сессии, но пристально следил за происходившими событиями. Решающую роль при учреждении прокурорского надзора сыграло переданное
В.И. Лениным по телефону из резиденции в Горках письмо для Политбюро. Это письмо называлось «О двойном подчинении и законности» и содержало основные положения организации и деятельности прокуратуры. В нем В.И. Ленин аргументировал свою точку зрения о том, что на органы прокуратуры не может распространяться принцип «двойного подчинения» и осуждал «желающих сохранить законность калужскую в отличие от законности казанской»5. 26 мая 1922 г. сессия ВЦИК приняла Положение о прокурорском надзоре, отредактированное в соответствии с предложениями В.И. Ленина и решениями Политбюро ЦК, 28 мая постановление сессии было подписано М.И. Калининым как председателем ВЦИК и стало законом. На той же сессии ВЦИК были приняты Уголовный кодекс, который вводился в действие с 1 июня 1922 г. и Уголовно-Процессуальный кодекс, вводимый, как и Положение о прокурорском надзоре, с 1 июля 1922 г. Однако, затем срок введения института прокуратуры (а вместе с ним и УТЖ) был отложен до 1 августа 1922 г. декретом ВЦИКа от 8 июля 1922 г.
Государственная прокуратура РСФСР учреждалась в составе Народного комиссариата юстиции. Ее возглавлял в качестве Прокурора республики нарком юстиции, в непосредственном подчинении которого находился центральный аппарат прокуратуры республики - отдел прокуратуры НКЮ. Помощников прокурора республики в отличие от других ответственных работников НКЮ утверждал Президиум ВЦИК. Прокурор республики должен был наблюдать за соблюдением законности в деятельности всех наркоматов, иных центральных учреждений и организаций, вносить представления об отмене или изменении изданных ими незаконных распоряжений и постановлений или опротестовывать эти нормативные акты в Совнарком и Президиум ВЦИК. На прокуратуру возлагалось осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений.
На основании Положения о прокурорском надзоре началась организация прокуратур на местах. Знаменитый российский адвокат А.Ф. Кони придавал особое значение деятельности первой советской прокуратуры, в том числе и местному прокурорскому надзору. «Ввиду статей 9-13 и ст. 58 Положения о прокурорском надзоре, - писал А.Ф. Кони, - лица прокурорского надзора приобретают особое значение, соединяя обязанности обвинителя и во многих отношениях функции дореформенного губернского прокурора, упразднение должности которого является ошибкой составителей Судебных уставов. При этом Положение значительно расширяет деятельность этих лиц. Этим объясняется введение правила о давно желательном субсидиарном обвинении, и даже постановление о праве прокурора поддерживать, во всех стадиях процесса, гражданский иск потерпевшего и то, что прокурорам предоставляется возбуждение преследования против должностных лиц местных и центральных учреждений, не парализуемых, как в прежнее время, средостением в виде согласия начальства. Наконец, прокурору вменено в обязанность отказываться от поддержки обвинения на суде, когда оно не подтверждается данными судебного следствия. Таким образом, можно лишь приветствовать постановления о прокурорском надзоре ввиду их широты и целесообразности»6.
Организация прокурорского надзора представляла собой сложный и многогранный процесс, сопровождавшийся проблемами, неизбежно связанными со стадией становления. Об этом процессе сохранились воспоминания ветеранов. Летом 1922 г. прокурор Челябинской губернии Д.Ф. Татаркин вместе с коллегами из других губерний был вызван в Москву. Спустя несколько дней в кабинете наркома юстиции Д.И. Курского их ознакомили с письмом В.И. Ленина «О «двойном» подчинении и законности» и с постановлением сессии ВЦИК об учреждении советской прокуратуры. «Нас собралось человек тридцать- сорок, у всех было приподнятое настроение», - вспоминал Д.Ф. Татаркин. 26 июня 1922 года, именно в тот день, когда коллегия Нар- комюста РСФСР утвердила организационную структуру органов прокуратуры, Челябинский губернский комитет (губком) партии выдвинул кандидатуру Д.Ф. Татаркина на должность прокурора губернии. Телеграмма прокурора республики Д.И. Курского о назначении Д.Ф. Татаркина прокурором Челябинской губернии была получена 8 июля.
31 июля 1922 г. Д.И. Курский направил на места циркуляр «О введении в действие Уголовно-Процессуального кодекса», где информировал губернские отделы юстиции, революционные трибуналы и прокуроров о том, что с 1 августа 1922 г. УПК вводится в действие. Всем органам юстиции надлежало принять меры к тому, чтобы кодекс был доставлен всем судебным работникам и применялся ими. В случае неполучения «Собрания узаконений» от 9 июня 1922 г., где был опубликован УПК, следовало сообщить об этом по телеграфу в Издательский Отдел НКЮ или прислать за ним нарочного.