В праве публичной службы Швейцарии «традиционно выделяются три вида публично-правовых служебных отношений: 1) чиновное правоотношение (когда устанавливается правовой статус чиновника); 2) публич- но-правовое отношение служащих; 3) частноправовое отношение служащих. Чиновники в отличие от двух других групп занятых на публичной службе лиц осуществляют суверенные функции государства, т.е. реализуют властные полномочия государственных органов, влекущие правовые последствия. Вместе с тем, законодательство и практика не устанавливает четкого материального регулирования вопроса о том, в каких случаях лицо, осуществляющее деятельность на публичной службе, можно считать чиновником. Понятие чиновника является формальным. Оно определяется в ст. 1 Федерального закона о чиновниках (1927 г.): «чиновник - это тот, кто избирается на должность федеральным правительством (Бундесратом), другими подчиненными ему органами или общешвейцарским судом»7. Швейцарские чиновники не являются более простыми гражданами, которые находятся на публичной службе. Они превратились в профессионально работающих служащих административного аппарата. Бундесрат устанавливает перечень должностей, замещение которых предоставляет конкретным лицам статус чиновника. Этот перечень должностей требует согласования с Федеральным Собранием - парламентом Швейцарии. «Ст. 3 Положения о службе и должностных окладах государственного персонала кантона Галлен определяет: персонал, указанный в приложении «А» от 14 до 35 класса, относится к чиновникам. Остальные работники относятся к служащим»8. Служащие (как вид занятых на службе лиц) принимаются на публичную службу на основе особых публично-правовых предписаний и состоят, как и чиновники, в публично-правовом служебном отношении. Выделяют различные правовые формы таких публично-правовых отношений: от публичноправовых трудовых отношений до особых публично-правовых отношений различных категорий служащих, например, служащих высшей школы.
При анализе понятия «публичная служба» в Швейцарии, просматривается недостаточная разработанность самого термина. Существование публичной службы фактически не является в данной стране основанием для детального исследования ее теоретической стороны. Большего внимания удостаивается как в законодательстве рассматриваемой страны, так и на уровне практического функционирования такой структурный элемент публичной службы, как чиновничество, которое можно сравнить с государственным аппаратом Российской Федерации. Однако данный факт не является основанием для игнорирования остальной составной части публичной службы, которая в Швейцарии существует реально, но в законодательном плане ее правовое положение недостаточно регламентировано, а в России отсутствует как в теории, так и на практике.
Публичная служба в ФРГ - это «деятельность на службе юридического лица публичного права; это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении определенными субъектами публично-правовых функций в органах федеральной государственной власти, земельных органах, общинах и других субъектах публичного права»9.
Под формальное понятие государственной службы кроме чиновников подпадают также судьи, профессиональные солдаты, солдаты по контракту на определенное время и служащие вместе с рабочими, которые состоят на службе юридического лица публичного права. Чиновничество в землях ФРГ (особенно в так называемых «старых» землях ФРГ) в силу многочисленности полицейских чиновников и учителей (учитель в Германии - чиновник) составляет большинство, т.е. чиновников больше, чем просто служащих и рабочих, занятых на государственной службе. Немецкое законодательство подразделяет всех лиц, находящихся на государственной службе, на чиновников, служащих и рабочих. Именно, исходя из этого признака, чиновники выделяются из числа прочих лиц, работающих по найму в системе государственной службы. Чиновник - носитель публичноправовых функций. Эта теория получила наиболее широкое распространение в Западной Европе. Например, в Германии чиновник - это лицо, состоящее в особых служебных отношениях с государством (землей), причем эти отношения характеризуются выполнением государственно-правовых функций и связывают чиновника с государством отношением верности (и доверия со стороны государства, т.е. наделения его особыми властными пуб- лично-правовыми полномочиями). Чиновники - это лица, выполняющие публично-правовые функции на службе у союза (федерации), земли, органа самоуправления или в иных учреждениях.
Понятие «государственная служба» в ФРГ охватывает с функциональной точки зрения все виды деятельности по выполнению государственных (публичных) задач, а с точки зрения работы с персоналом - все виды общественных отношений в сфере государственной службы, существующие между отдельными личностями и носителями публичного права в качестве работодателя (патрона)10.
Различные публичные задачи в государственных органах, а также в органах и учреждениях публичного права выполняются не только профессиональными государственными служащими (чиновниками), но и непрофессиональными служащими, и рабочими. Таким образом, деятельность в сфере государственной службы может быть основана как на государственно-правовом акте о назначении на должность (чиновники), так и на служебном договоре на основе частного права (служащие, рабочие). Поэтому понятия чиновник и служащий в Германии не совпадают.
В Германии, как и во многих других странах, проводится различие между: политическими чиновниками и чиновниками-спе- циалистами. Политические чиновники покидают свой пост с приходом к власти представителей других партий, формирующих новый правительственный кабинет. На практике при смене правительства обычно меняется до 20 % руководящего персонала министерств и ведомств. Чиновники-специалисты постоянно осуществляют государственные функции. Они должны иметь очень высокий уровень профессионально-административной подготовки и зачастую превосходят в этом своих руководителей - политических чиновников. Именно они обеспечивают непрерывность управленческого процесса.
Чиновник-специалист, хотя и имеет право принадлежать к политической партии (фактически в них состоит около 40 % чиновников), обязан на службе соблюдать политический нейтралитет. Но и политические чиновники, находясь на государственной службе, призваны служить интересам государства и общества в целом, а не интересам той партии, которую они представляют. Если чиновника избирают в бундестаг, он обязан уйти в долгосрочный отпуск с правом возвращения на прежнюю или равную должность по окончании срока депутатских полномочий11.
На протяжении нескольких лет в ФРГ идет оживленная дискуссия о ликвидации чиновничества как специального вида государственных служащих, имеющих особый статус. Требования эти обосновываются превращением чиновничества в своего рода замкнутую касту, наличием у чиновников многих привилегий и связанной с этим неповоротливостью громоздкого аппарата управления. Вот почему все чаще звучит требование отменить или существенно ограничить привилегии чиновников12.
В законодательстве Великобритании понятие публичной службы не определено. Как неоднократно отмечалось исследователями, законодательство о гражданской службе этой страны представляет собой несистематизированную и, весьма своеобразную систему норм, состоящую из ряда парламентских статутов - актов делегированного законодательства: Приказов в Совете, постановлений, инструкций отдельных министерств. При этом характерно отсутствие единого консолидированного закона о государственной службе. В законодательном порядке регулируются лишь ее некоторые наиболее важные аспекты.
Так, Закон о министрах Короны 1975 г. (Ministers of the Crown) законодательно закрепил общий перечень министерских должностей Великобритании13. Статус отдельных министров нередко регламентируется специальными статутами. Согласно Закону о регулировании полномочий в системе гражданской службы 1992 г. Service (Management Function) Act)14, министр по делам Гражданской службы имеет право делегировать свои полномочия министрам и главам ведомств, а те в свою очередь иным лицам, стоящим во главе департаментов министерских подразделений и ведомств. Кроме того, согласно Закону, любой министр может передавать отдельные полномочия иному министру.
Наконец, Парламент ежегодно принимает законы о пенсиях гражданских служащих и утверждает отделы, предназначенные на эти цели. Имеются также отделы, касающиеся полномочий тех или иных должностных лиц15.
Термин «гражданская служба» сложился исторически. В британской правовой доктрине и практике принято считать министров политическими «слугами» Короны; лиц, состоящих на военной службе - ее военными «слугами»; служащих министерств некими (в отличие от военных) «слугами» Короны. По указанной ситуации в качестве гражданских служащих не могут рассматриваться министры, служащие вооруженных сил, полиции. Кроме того, к ним не могут быть отнесены судьи, служащие публичных корпораций, местных органов власти, органов здравоохранения. Поскольку среди британских юристов широко распространено мнение, что Корону представляет правительство, система гражданской службы считается инструментом его деятельности.
Гражданская служба охватывает так называемую внутреннюю гражданскую службу и дипломатическую (внешнюю) службу. Служащие всех министерств (ведомств), за исключением Министерства иностранных дел и по делам Содружества, входят в состав внутренней гражданской службы. Персонал указанного министерства комплектуется частично из лиц, находящихся на дипломатической службе (из них же формируются зарубежные дипломатические миссии), частично из лиц, входящих в состав внутренней гражданской службы. Кроме того, в систему внутренней гражданской службы включены служащие исполнительных агентств, специализированных органов государственного управления наделенных значительной самостоятельностью в организационных финансовых вопросах. В настоящее время в Великобритании действует более 130 исполнительных агентств, в штате которых числится около 375 тыс. человек, что составляет 3/4 от общего числа гражданских служащих.