Все государственные служащие делятся на публичных и гражданских. На июнь 2001 г. гражданские служащие составляли около 2 % от всех работающих по найму и около 10 % от общего количества служащих публичного сектора. Около половины гражданских служащих заняты предоставлением услуг непосредственно населению. Эти услуги включают в себя, в частности, выплату пенсий и пособий, трудоустройство заинтересованных лиц, выдачу различных лицензий. Около 1/5 гражданских служащих числятся в Министерстве обороны и его агентствах. Остальные распределены между административным аппаратом центральных органов государственного управления, вспомогательными административными службами и самофинансируе- мыми службами, как, например, Королевский монетный двор16.
Все гражданские служащие составляю две категории: промышленные и непромышленные. Первая категория гражданских служащих, работающих в производственной сфере. Для них не действуют льготы, касающиеся непромышленных служащих. Численность этой категории служащих относительно невелика. Непромышленные гражданские служащие, или так называемые белые воротнички, - это основная масса служащих, работает в министерствах и ведомствах. В 2000 г. их численность составляла 475 тыс. человек. Непромышленные гражданские делятся на постоянных и временных.
Это деление основано на различиях условий службы, оплаты труда, пенсионного обеспечения. К постоянным гражданским служащим относятся лица представленные на службу после прохождения отборочного конкурса и включаются в штат соответствующего учреждения и назначаются на определенные должности. Эта категория служащих выходит на пенсию после выхода в отставку по достижении установленного законом возраста. Временные гражданские служащие принимаются на работу по упрощенной процедуре без конкурса на определенный период времени и для выполнения конкретной работы. Они имеют меньший объем прав, чем постоянные. Кроме того, гражданские служащие могут быть разделены на работающих полный и неполный рабочий день.
Из выше изложенного видно, что публичные службы в исследуемых странах обладают определенной структурой, каждая из которых имеет некоторую специфику, обусловленную поставленными перед ними целями и задачами, а также историческими особенностями государственного развития.
Необходимо отметить достаточно развитую и эффективно действующую систему публичной службы в западных странах, которая обеспечивает качественное выполнение государственных: функций на высоком уровне, что способствует поднятию авторитета и престижности существующей власти в глазах населения, росту «легитимности» управления. Наличие публичной службы в государствах Западной Европы позволяет учитывать интересы населения в максимально возможном объеме, позволяет более тщательным образом контролировать предоставление социальных услуг населению, что дает право рассматриваемые государства именовать действительно «правовыми» и действительно «социальными».
Если говорить о наиболее привлекательной модели построения публичной службы в рассматриваемых зарубежных странах, то, наверное, нельзя категорично дать оценки данным моделям. Каждая из них имеет свои несомненные достоинства и недостатки. Так, система публичной службы во Франции выгодно отличается от аналогичных систем в других странах своей ярко выраженной социальной направленностью. В этом государстве делается акцент именно на тех институтах, которые отвечают требованиям населения, и имеют для них наибольшую значимость в повседневной жизни. Вследствие этого государство во Франции можно с полной уверенностью назвать социальным, а именно к этой цели должно стремиться каждое современное государство.
Значительным преимуществом системы публичной службы в Швейцарии является ее максимальная близость к населению, которая обеспечивается предоставлением значительных полномочий по формированию и регулированию деятельности публичных органов и служб властям кантонов и общин, тогда как государственное законодательство определяет лишь основные направления в этой области. Вследствие этого достигается эффект быстрого усвоения ожиданий и требования граждан к власти самой властью и достаточно быстрая реакция на данные требования. Такой способ построения публичной службы обеспечивает мобильность самой власти, ее эффективное взаимодействие с населением, действенное плодотворное сотрудничество.
Логически выстроенной и целесообразной является система иерархии публичных служащих в Федеративной Республике Германия, где все публичные служащие подразделяются на три категории: чиновники, служащие, рабочие. Таким образом, законодательство Германии создает прочную основу правового статуса граждан, занятых в деятельности по выполнению функций государства. Такая категория граждан определяется как единый слой, но имеющий отдельные отличительные черты в правовом положении, обусловленных наличием властных полномочий, делегированных государством. Вне зависимости от того, относится ли гражданин к группе чиновников, служащих или рабочих, он особым образом социально защищен государством и является его представителем при осуществлении своей служебной деятельности. Этим мерами достигается «статусность» человека, осуществляющего деятельность от имени государства, но поскольку категория публичных служащих в Германии достаточно велика по численности и спектр их полномочий чрезвычайно разнообразен, то практически отсутствует эффект отчуждения представителей власти от общества и граждан, что зачастую наблюдается в странах лишь с государственной службой и излишне бюрократизированным аппаратом, таким как в России.
Произведя синтез наиболее эффективно функционирующих элементов различных вариантов устройства публичной службы в зарубежных странах, можно создать некую «идеальную» модель, которая обладала бы минимумом негативных черт, наибольшим количеством позитивных моментов и была бы устойчива к сбоям. Результат представляется в таком случае следующим: в публичную службу вовлечены все государственные органы, учреждения, организации, реализующие в своей деятельности функции государства, а все граждане, занятые в данной деятельности являются публичными служащими. Основы законодательства о публичной службе определены на уровне общегосударственном, а наибольшим объемом полномочий в этой области наделены административно-территориальные единицы и органы местного самоуправления, поскольку именно они наиболее приближены к населению и более эффективно смогут решать поставленные перед ними населением задачи. При всем этом отчетливо наблюдается социальная направленность в деятельности государства, публичные институты, осуществляющие социально-значимую деятельность, занимают главенствующее место. Конечно, все государственные институты осуществляют такую деятельность, но очень часто чиновничий аппарат становится замкнутой группой, отсутствует восприимчивость его к потребностям населения. Разумеется, ликвидировать данный негатив в полном объеме не представляется возможным, но нивелировать этот процесс «замыкания» государства, существования его «в себе и для себя» вполне реально.
Список литературы
Практика государственного управления во Франции: статус государственного служащего, ответственность администратора, аудит и контроль госсектора // Сборник документов франко-российского сотрудничества / Российско-Французская серия «Информационные и учебные материалы». - М., 1999. - Вып. 3. - С. 15.
Фурнье Ж. Публичные службы государства. - М., 2001.-С. 54.
Зенков М.Ю. Зарубежный опыт управления: государственная служба. - Новосибирск, 2004. - С. 38.
Комментарии к ФЗ «О гражданской службе РФ» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. редактор д.ю.н., профессор А.Ф. Ноздра- чев,-М., 2005.-С. 545.
Старилов Ю.Н. Публичная (государственная) служба Швейцарии // Правоведение. - 1996. - № 3. - С. 154.
Старилов Ю.Н. Указ. соч. - С. 155.
Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы. - М., 2002. - С. 126.
Оболонский А.В. Указ. соч. - С. 127.
Комментарии к ФЗ «О гражданской службе РФ» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. редактор д.ю.н., профессор А.Ф. Ноздра- чев,-М., 2005.-С. 557.
Государственная служба Германии // 12-й Международный конгресс. - М., 1993. - С. 35.
Государственное управление. -М., 1999. -С. 135-139.
Государственноеуправление. - М., 1999. - С.140.
Public General Acts. - 1975. - Ch. 26; Public General Acts. - 1992. - Ch. 61.
Regulatory Reform Act 2001. Public General Acts. - 2001.-Ch. 6.
Regulatory Reform Act 2001. Public General Acts. - 2001.-Ch. 6.
Guide to Government. The Civil Service. - L., 2003. - P. 1.