4. Рекрутирование элиты осуществляется преимущественно из своей собственной среды на основе принятия ее социально-политических ценностей. Важнейшими критериями отбора являются обладание ресурсами влияния, а также деловые качества и конформистская социальная позиция.
5. Первейшая функция властвующей элиты в обществе — обеспечение своего собственного господства. Именно этой функции подчинено решение управленческих задач. Миллс отрицает неизбежность элитарности общества, критикует ее с последовательно демократических позиций.
III.Политическая элита в России.
Политическая элита и аппарат органов государственной власти: диалектика взаимодействия.
Известно, что, даже будучи в высшей степени профессиональной и самостоятельной, элита не может нормально функционировать вне аппаратной системы, соответствующих силовых структур и спецслужб, без мощной материально-финансовой и технической базы. Ее качество и эффективность во многом определяются качеством кадров аппарата управления, их способностью высокопро-фессионально выполнять организационно-управленческие, информационно-аналитические, прогнозные, контрольные, воспитательные функции. Без него не сдвинется с мертвой точки ни одно сколько-нибудь важное государственное решение. Идеи и замыслы политической элиты реализовывать должен аппарат, Это аксиома. Но автоматически высокоэффективное взаимодействие элиты и чиновничества не формируется. Даже под самым пристальным присмотром политического руководства бюрократ или взяточник не становятся более нравственными. Вряд ли они прозреют и будут честно служить закону, идеям демократии и справедливости. Пусть никого не вводит в заблуждение внешняя доступность и хорошие манеры вчерашнего чинуши, его респектабельный вид, внутренняя его суть скорее всего прежняя. Просто он включился в процесс перераспределения власти, приспосабливается к ситуации плюрализма и демократии.
Элитный правящий слой, выполняя роль ведущего, оказывает активное влияние на аппарат органов государственной власти. Причем наиболее сильно это влияние, если стратегический курс верхов отличается конструктивностью и последовательностью, независимостью в экономике и публичностью в политике, не позволяет проникать на государственную службу профессионально непригодным к государственной деятельности людям, исповедует философию согласия и межнационального уважения, поддерживает высокий авторитет науки и культуры. Госаппарат, неся службу, является слугой избранных лидеров и назначенных официальных лиц. Первые руководители определяют структуру, функции, основные направления и приоритеты государственной службы; устанавливают принципы, стандарты, критерии и порядок формирования ее личного состава; контролируют госаппарат, определяют содержание работы на должностях и дисциплинарную практику, несут непосредственную ответственность за качество и эффективность государственной службы. На уровне страны персональную ответственость за всю организацию государственной службы несет либо президент, либо премьер-министр. На уровне субъекта федерации — глава администрации. На уровне ведомства — руководитель или первый заместитель руководителя учреждения. Они непосредственно и направляют деятельность соответствующих советов по проблемам государственной службы и кадровой политики.
Через повседневное общение в процессе реализации государственных решений профессионалы-служащие вовлекаются в активную политику, а политические ценности все больше проникают в процесс управления. Уйти от этого практически невозможно. Даже индивидуальные черты руководителя (стиль одежды, тональность общения, форма отдыха) со временем начинают проявляться в поведении управляемых, оказывая активное влияние на их мировоззрение, поступки, стиль жизни.
Все служащие государственного аппарата независимо от того, какого уровня чиновниками они являются, обладают достаточно широким диапазоном свободы выбора и действий. Они не могут, а часто и не хотят, выходить за рамки политических отношений, а тем более абстрагироваться от мировоззренческих систем. Скорее наоборот, будучи профессионалами и свободными гражданами, имеют достаточные права и реальные возможности на свободу действий с политическим акцентом в рамках своих же полномочий. Чисто административными мерами лишить их этой возможности практически нельзя.
Да и в этом нет никакой необходимости. Чиновники и аппарат, хотим мы того или не хотим, все равно имеют массу точек соприкосновения с политической сферой. А значит никак не могут быть ограничены чисто технической реализацией установок и предписаний, выработанных законодателями, высшими исполнительными и судебными инстанциями, правящими партиями. Тем более, что не лишено оснований суждение о том, что аппарат без патронажа сильной власти, сосредоточенной в руках авторитетных и политически компетентных «первых» руководителей, неизбежно деградирует и разваливается.
Государственный аппарат, в свою очередь, также играет активную роль, обеспечивая разветвленной структурой органическое единство политической элиты, государственной службы и государственного служащего. Аппарат нередко представляет собой последний оплот, защищающий от расстройства демократические механизмы государственной власти. Скажем, в каждой стране имеет место совершенно конкретная проблема, которую в США называют проблемой железного треугольника. Суть ее в следующем: в парламенте имеется специализированный комитет по каждой сфере функционирования государства, например, по банковскому делу или агробизнесу. Существует также Министерство финансов и Министерство сельского хозяйства. Наконец, в частном секторе есть соответствующая структура — банк или агрокомбинат. Все они, взаимодействуя, постепенно формируют довольно жесткую группу, которая и определяет политику в своей сфере. Даже президенту страны иной раз трудно что-либо изменить в этом треугольнике. Вот что такое единение политиков и чиновников, тем более когда закон носит рамочный характер и служащий становится его интерпретатором.
Наличие такого рода треугольников свидетельствует о том, что политика делается не только президентами, министрами и депутатами. Под патронажем президентов политика делается парламентами и правительствами, и политическими партиями, и общественными движениями, и банками. Делается она и профессиональным чиновничеством. И это неизбежно. Другое дело, в каких масштабах это происходит, какова конфигурация линии политическая система — политическая деятельность — закон — государственная служба — государственный служащий.12
Диапазон этой конфигурации достаточно широк: от полного сращивания исполнительного аппарата с политикой до полной политической чистоты государственной службы, когда главным профессиональным и этическим принципом госслужбы становится лояльность государству, честное исполнение законов, добросовестное служение министру. Еще Макиавелли предупреждал: Если ты увидишь, что советник думает больше о себе, чем о тебе, и во всех делах ищет собственную пользу, то человек такого склада никогда не будет хорошим помощником. Тот, в чьи руки отдана власть, обязан думать не о себе, а только о князе, он не смеет даже упоминать при нем о делах, не касающихся государства1. Его основная обязанность и главное достоинство — честно и грамотно исполнять законы, требования регламентов и должностных инструкций. Причем добросовестное служение — не какое-то достоинство, не добродетель, за которые полагается особое вознаграждение, а норма. Социально продуктивной элита может быть лишь при условии безупречности, строжайшего режима функционирования и самодисциплины аппарата. Только за элитой с таким аппаратом люди бу
См.: Макиавелли Н. Собр. соч. М., 1996, с. 100
дут признавать право на власть, будут с чувством достоинства ей повиноваться.
Система государственного управления устроена так, что со временем вокруг лидера складывается достаточно устойчивая и мощная бюрократическая группировка. И она вовсе не безгласна. Наоборот, имеет свои взгляды и амбиции, свои «корпоративные» интересы. Будучи же осведомленной об истинных возможностях и жизненных ориентациях руководителей, об их слабых и сильных сторонах, бюрократия позволяет себе даже большее: начинает «делать свою политику», на первом плане которой собственные корпоративные интересы. И это понятно. Чиновники тоже люди и озабочены тем, чтобы как можно дольше сохранять выгодную для себя ситуацию. Поэтому, вполне логично, они всячески стараются приподнять авторитет своего руководителя, раздуть его способности, вознести дарования, скрыть пороки. Главное, чтобы он правил как можно дольше. Так бюрократия борется за себя и свою власть. В этих же целях снабжает руководителя «удобной» информацией, предлагает соответствующие проекты решений, ориентирует на соответствующие кадры, подталкивает на определенные действия.
Надо учитывать также и то, что руководитель един, а околоэлитное окружение — многочисленное и часто неплохо сплоченное. Даже при небольшом рассогласовании во взаимоотношениях по линии руководитель—аппарат первый оказывается в одиночестве, с дозированной информацией, под сильным прессингом «общественного мнения» аппарата. Для власти такая ситуация очень опасна.
Ученые и практики на Западе все чаще приходят к выводу, что наиболее эффективна следующая постановка вопроса: если чиновник не согласен с политикой правительства, не согласен с действиями своего руководства, он должен либо искать другую должность на госслужбе, либо покинуть ее вовсе. Если же начальник склоняет его к противоправным действиям, то служащий вправе обратиться в вышестоящую инстанцию или в соответствующий парламентский комитет по вопросам государственной службы. Тем самым он не только защитит себя, но и доведет до общественности информацию о недостатках в работе администрации.