Для современной России вопрос пределов политизации госслужбы и послушания госслужащих также актуален. Нам необходимо постепенно, шаг за шагом, но решительно освобождать государственную службу от идеологической засоренности и гиперпартийности. Госслужба не может быть подчинена узкопартийным интересам. Она призвана функционировать в интересах народа и стоять на страже
закона. Чиновник должен обеспечивать общегосударственные интересы, а не служить отдельным лидерам. При этом совершенно ясно, что госслужба не может быть высокопрофессиональной, эффективной и социально направленной, если преследует негодные цели и эгоистические замыслы, находится под воздействием дилетантов-политиков.
Аппарат не будет работать эффективно, если атмосфера взаимоотношений между политиками и исполнителями не отличается открытостью и конструктивностью, доверием и взаимной заинтересованностью в достижении наилучших результатов. В таком случае неизбежны бюрократизм, коррупция и карьеризм — явления, уродующие и подминающие под себя все живое — от идей демократизации и цивилизованных рыночных отношений до свободы слова и прав человека. В таких условиях трудно рассчитывать на то, что в аппарат по доброй воле пойдут лучшие из лучших, наиболее подготовленные и энергичные специалисты.
О наличии в нашей госслужбе вышеуказанных слабостей свидетельствуют, в частности, высокая сменяемость кадров как среди политиков, так и среди чиновничества, перманентные структурные реорганизации, напряженность. Например, между работниками аппарата Государственной Думы РФ и депутатами. Почти каждый четвертый ее чиновник выразил неудовлетворенность сложившимися у него взаимоотношениями с депутатами. Наибольшее число конфликтных ситуаций возникает по вопросам организации заседаний Думы и парламентских слушаний (34%), подготовки законопроектов и их экспертизы (23%), информационно-аналитической работы и консультирования депутатов (21%). Чаще всего носителями конфликтного потенциала являются депутаты и руководители аппаратов комитетов, фракций и групп.
И такие трения возникают «не на голом месте», а в связи с недостатками в организаторской работе, профессиональной слабостью и недостаточной взаимной информированностью законодателей и служащих аппарата, причем по самому широкому спектру позиций: нормотворческой деятельности Президента РФ, Правительства РФ и субъектов РФ, состояния общественного мнения, расстановке социально-политических сил в стране, законотворчес-кой практики. 42% сотрудников аппарата Думы заявили, что они практически не ощущают своей причастности к решениям, принимаемым парламентом. Понятен и итог: если служащий Государственной Думы в принципе должен быть живым воплощением уважения к закону, принять правилам и нормам, то на самом деле в нынешних условиях он чаще всего руководствуется корпоративными правилами лояльности и политической конъюнктуры, а нередко и просто своими собственными интересами.
Причем объективное преимущество профессионального чиновника перед неспециалистом-политиком вовсе не означает, что госслужащие стремятся к узурпации власти или проявляют неуважение к демократическим принципам. Такое положение — временный, хотя пока и неизбежный продукт современного этапа развития российской государственности. Ведь функции профессиональной государственной службы состоят не только в решении текущих организационных вопросов. Прежде всего они заключаются в анализе, оценке и прогнозировании социально-экономических и политических процессов; в объективном и своевременном информировании высшего руководства страны, министров, представительных органов, глав администраций о положении дел на вверенном им участке, в оказании консультационных услуг политикам посредством анализа информации и оценки альтернативных вариантов возможных решений; в проведении в жизнь принятых официальными властями законов, решений и постановлений; в отчетности перед соответствующими министрами и парламентами за свои действия (или бездействие), особенно по вопросам социальной и экономической эффективности государственной службы, обеспечению ее высокой результативности. Осуществить эти функции вне политики нереально, хотя стремиться к максимальной деполитизации аппарата следует. Куда важнее превращение государственной службы в особую форму публично-правовых взаимоотношений государства и гражданина.
В качестве примера можно рассмотреть порядок принятия бюджета на уровне области. Проект бюджета готовится профессионалами-чиновниками соответствующих управлений и департаментов. Затем отдельные разделы документа рассматриваются в соответствующих комитетах и комиссиях, и только потом документ передается на открытое обсуждение граждан и выносится на рассмотрение законодательного собрания. Такая технология вовлекает в работу сотни граждан, снимает многие спорные вопросы и осложнения, повышает доверие людей к властям. Подобная практика — еще один элемент системы защиты общества от произвола «хозяина», всевластия аппарата, от авторитарности отдельных лиц.
К лицам, находящимся на государственной службе, предъявляются особые требования, которые ставят их в особые условия ограничения политических свобод и гражданских прав. На должностях
категории «Б» находятся наиболее подготовленные члены и сторонники победившей на выборах партии, авторы и участники разработки предвыборной программы, наиболее активные и убежден-ные агитаторы. Как и для политиков, для них принцип личной политической нейтральности в реальной жизни в определенном смысле противопоказан. Другое дело, что свою партийность они обязаны осуществлять не методами политического противоборства на митингах, в прессе и дискуссиях, а в строгих рамках закона и лояльности к политическому оппоненту, в стремлении к согласию и социальному миру. Их задача состоит именно в том, чтобы максимально завуалировать свою партийность искусством администрирования, управления и информационно-аналитической деятельности. Не поэтому ли в ФРГ считается, что госслужащий должен отличаться не своей политизированностью, а прежде всего коммуникабельностью, аналитическим мышлением, скоростью реакции и умением выкрутиться из трудного положения высокой выразительностью устной речи, культурой.
Указанные условия диктуют и практику функционирования политической системы, в рамках которой политические партии непосредственно не вторгаются в систему государственной службы. Не делается исключения и для правящего блока. С другой стороны, после победы на выборах партийные лидеры, пришедшие к власти, стремятся подобрать и утвердить на высших постах государства и на ключевых должностях в аппарате своих сторонников, взять под контроль государственную службу. Без услуг государственной службы им, естественно, не обойтись. Особая ответственность при этом ложится на служащих категории «В». Ведь границы принятия решения в пределах сугубо политического поля и государственной службы определить очень трудно. Действия политиков и чиновников переплетаются, приобретают ярко выраженный политический характер.
Тут существует одна особенность управления: высшие политические должностные лица устанавливают общие принципы и подходы, рамочные условия и пределы, в которых функционируют административно-управленческие структуры и их работники. Но поскольку регламентом невозможно предусмотреть все ситуации, именно госслужащий самостоятельно определяет степень соответствия того, что имел ввиду законодатель или политический руководитель. Вот тут-то и появляется у него возможность самостоятельной оценки ситуации, свободного толкования «спущенных сверху» директив, вхождения в поле политического властвования и участия
в делах государства. Отсюда масса ведомственных правил, инструкций и методических рекомендаций, в деталях расписывающих «правила поведения». Через реализацию этих правил государственные служащие и становятся реальными участниками управленческого процесса. Они могут многое регулировать, побуждать, разрешать и запрещать, навязывать. И все это под прикрытием беспристрастности, бесклассовости, компетентности.
Их деятельность, желают они того или нет, направлена либо на упрочение государственного строя и укрепление его авторитета, либо на разрушение. Чиновник становится авторитетом и олицетворением государства, своеобразным атрибутом власти. Люди это знают: просят вмешаться в ситуацию, взять на себя разрешение конфликта, что-либо лоббировать. Видя реальную власть чиновника, они часто не стремятся защитить себя через официальные органы управления и правопорядка, а обращаются к конкретному чиновнику, неформально влиятельному должностному лицу. В таких условиях служащие действительно превращаются «в выгодных для себя слуг общества», господствуют благодаря монополии на должность. Многие из них превращают политику в доходный промысел, получая от нее регулярное и надежное вознаграждение. У некоторых формируется большое самомнение и впечатление своего превосходства над официальными государственными структурами, пренебрежительное отношение к представительным органам власти, не говоря уже об органах местного самоуправления.