В общем, советская система социальной поддержки населения была призвана выполнять три основные задачи (рисунок 5).

Рисунок 5 - Задачи социальной поддержки

Главной всегда была первая из выделенных задач. Так как поддержка людей, имеющих особые заслуги перед государством выполняла функцию обеспечения неравенства в рамках общества, декларирующего всеобщее равенство в доступе к материальным благам, механизмы ее реализации, в основном, имели скрытый (теневой) характер и концентрировались в сфере распределения жилья, обеспечения доступа к качественным услугам (медицинским, санаторно-курортным, транспортным и пр.). В результате финансирование данного направления социальной поддержки было непрозрачным и обеспечивало поддержку наиболее обеспеченной части общества. Круг людей, достойных тех или иных привилегий, мог и даже должен был быть довольно широким, но все же ограниченным. Иными словами, ценовая льгота присоединялась к другим привилегиям, но ее лишались те, кто жил вне системы этих привилегий и, возможно, больше всего в ней нуждался.

Решение второй задачи - осуществление выплат страхового характера - действительно было приближено к страховым принципам настолько, насколько это было возможно в плановой системе (размер выплат зависел от трудового вклада)[6].

Третья из названных задач имела самый низкий приоритет и финансировалась по остаточному принципу. В результате малообеспеченные слои населения имели ограниченный доступ к ресурсам, перераспределяемым через систему льгот и привилегий. В советской распределительной системе такой подход к выбору приоритетов в значительной степени был оправдан: социальные привилегии обеспечивали материальное неравенство, а всеобщая занятость и высокий уровень минимальной оплаты труда защищали от бедности. Только в ситуации высокой иждивенческой нагрузки (в основном детской иждивенческой нагрузки) семья имела высокий риск бедности. Важно то, что такая система приоритетов неприемлема при становлении рыночных отношений, когда нет политики сдерживания дифференциации в распределении доходов. Сохранение советской системы льгот (особенно скрытой ее части) не способствует перераспределению ресурсов в пользу наименее обеспеченной, социально незащищенной части общества.

2 АНАЛИТИЧЕСКАЯ ЧАСТЬ

2.1 Анализ льготной системы до проведения реформы по«монетизации» льгот

Описывая систему социальных льгот до момента монетизации, в первую очередь, нужно ответить на два вопроса: 1) кто имеет право на льготы?; 2) каковы эти льготы?

Особенностью существующего в России мониторинга программ неденежных социальных льгот является то, что он основан на ведомственной статистике организаций и учреждений, оказывающих услуги в рамках системы социальных льгот для населения.

Несмотря на масштабность данной социальной программы, длительное время отсутствовала система персонального учета льготников. В первую очередь это относится к льготам на проезд в городском и пригородном транспорте. В ходе подготовки процесса монетизации реестр льготников начал формироваться в экстренном порядке, и до настоящего времени не все конфликты урегулированы.

У автора в распоряжении оказалась база данных Национального обследования благосостояния и участия населения в социальных программах (НОБУС), содержащая информацию о 40 тысячах домохозяйств и их включенности в систему льгот по состоянию на II квартал 2003 года. Данный источник информации позволяет моделировать большинство параметров, характеризующих значимость льгот для российских семей. В первую можно ответить на вопрос: сколько людей и домохозяйств имеют право на льготы, а сколько получают их? В данном случае необходимо вести наблюдение за категориями льготников, которые объединяют не менее 0,1% населения, при этом более мелкие группы объединены в тип «прочие льготные категории».

Необходимо начать с оценки распространенности права и фактов получения льгот на индивидуальном уровне. Основные результаты, полученные на основе данных НОБУС, приведены в таблице 1.

Таблица 1 - Средние значения концентрации категорий льготополучателей, льгот и видов льгот по данным обследования НОБУС, %

Концентрация категорий льготополучателей		Концентрация льгот		Концентрация видов льгот
Все домохозяйства	Домохозяйства-получатели	Все домохозяйства	Домохозяйства-получатели	Все домохозяйства	Домохозяйства-получатели
Всего	0,69	1,36	1,97	4	1,54	3,1
В том числе среди бедных и небедных:
Бедные	0,51	1,32	1,24	3,4	1,01	2,8
Небедные	0,73	1,37	2,13	4,1	1,66	3,2

Итак, о своем праве на льготы заявило 27,2% населения, при этом 6% (8,6 млн. человек) одновременно принадлежат к нескольким категориям, что существенно усложняет процессы бюджетирования и администрирования данной системы.

Городские жители имеют больший доступ к системе льгот, чем сельские жители, но эти различия не особенно значительны: в крупных городах право на льготы имеют 29,4% населения, а в сельской местности 25,1%. Самой распространенной является такая группа льготополучателей, как «ветеран труда», к которой относится 15% всего населения или 34% населения в возрасте 40 лет и старше[7].

Широко представлены среди льготников инвалиды и категории граждан, имеющих определенные заслуги перед государством. Важно подчеркнуть, что ряд льготных ресурсов принял характер дефицитного товара, кроме того, нередкими оказались случаи, когда право на льготу есть, но нет возможности в конкретном населенном пункте получить данную услугу. В результате практически треть ветеранов труда не пользовались в полном объеме льготами, которые им полагались в соответствии с законодательством, а в крупных городах таковых оказалось 40% от общей численности проживающих в данных населенных пунктах ветеранов труда.

Существенно ограничены в доступе к льготам такие категории населения, как инвалиды I и II групп, граждане, подвергшиеся воздействию радиации, и те, кто имеет профессиональные льготы. Анализ доступности льгот в поселенческом разрезе указывает на неоднозначность данного процесса в городской и сельской местности.

Что касается ветеранов труда, то, как уже отмечалось, горожане имеют больше ограничений, однако живущие на селе инвалиды и граждане, подвергшиеся радиации, наоборот, чаще не получают полагающихся им льгот.

Вместе с тем, оценки вовлеченности населения в систему льгот, опирающиеся на учет людей, не совсем корректны, поскольку ресурсы, получаемые через участие в анализируемой социальной программе, перераспределяются внутри домохозяйства. Следовательно, эффекты от доступа к данному ресурсу имеют отношение ко всем членам домохозяйств, в составе которых есть представители льготных категорий. Переход на домохозяйственный уровень существенно расширяет масштабы участия населения в программе социальных льгот: по данным НОБУС, 50,7% домохозяйств имеют в своем составе людей, законодательно получивших право на различные льготы, и почти треть из них принадлежит к двум и более категориям льготополучателей.

Если говорится о том, что бедные должны иметь приоритетный доступ к льготам, то система льгот, действовавшая до начала процесса монетизации, не выполняла данной функции.

В среднем на одно домохозяйство-льготополучатель приходится 1,36 представителя льготных категорий (таблица 1). Это означает, что домохозяйства в основном (68%) получают льготы за счет одного члена семьи. Среди небедных семей представительство граждан, имеющих право на льготы, выше, чем среди бедных. Эту тенденцию подтверждают как характеристики вовлеченности домохозяйств в систему льгот, так и показатели концентрации льготополучателей на уровне домохозяйства. Следовательно, с точки зрения участия, бедные не являлись приоритетной группой для государственных социальных программ натуральных льгот и субсидий.

Граждане, имеющие право на льготы, в большей степени концентрируются в семьях, состоящих только из пенсионеров, пенсионеров с другими иждивенцами, а также в сложных семьях, в состав которых входят родственники старших возрастов. Это объясняется тем, что, согласно действующему законодательству, право на льготы, в основном, имеет пожилое население страны, так как именно люди преклонного возраста имеют заслуги перед государством или ограничены в жизнедеятельности в связи с состоянием здоровья. Социальная помощь в виде льгот и дотаций в меньшей степени затрагивает молодое поколение: по данным НОБУС, средний возраст льготополучателей - 62 года, в то время как средний возраст населения, не охваченного льготами, - в два раза моложе.

Теперь необходимо изучить, не менее важный вопрос: что и в каком объеме получают домохозяйства через программу категориальных льгот? Наиболее распространенными являются льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг и транспорта. В поселенческом разрезе наиболее дифференцировано потребление транспортных льгот: они распространяются на 52,8% домохозяйств, живущих в городах с населением 1 млн. человек и более, и 27,4% сельских семей.

Получатели льготных путевок представлены только среди 2,6% семей. Те, кто имеют льготы на оплату лекарств и медицинских услуг, представлены среди 19,8%, и нельзя говорить об ограничении доступа сельских жителей (таблица 2 и диаграмма 2), хотя в ходе подготовки монетизации тезис об ограничении сельских жителей в доступе к лекарствам выдвигался не раз[8]. Возможно, они не могут без труда добраться до аптек, но, в конечном счете, пользуются данной услугой так же, как и городские жители.

Разработка мероприятий по управлению социальной сферой в условиях "монетизации" социальных льгот (стр. 3 из 9)

2 АНАЛИТИЧЕСКАЯ ЧАСТЬ

2.1 Анализ льготной системы до проведения реформы по«монетизации» льгот