2. Самостоятельность бюджетов разных уровней;
3. Законодательное разграничение бюджетной ответственности между федеральными и региональными органами власти и управления;
4. Определенное соответствие финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов власти и управления различных уровней, полномочиям и выполняемым функциям этих органов;
5. Применение единых формализованных методов распределения централизованной финансовой помощи нижестоящим бюджетам.
Эти признаки были закреплены в Законе РФ от 10.10.91г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса". Этим законом была провозглашена самостоятельность республиканского бюджета РФ и бюджетов субъектов РФ, которая выражается в наличии независимых доходов каждого бюджета, а также в том, что бюджет каждого уровня разрабатывается и утверждается соответствующими органами власти и управления. Этим же законом было предусмотрены меры по сохранению единства бюджетной системы, которое должно обеспечиваться единой правовой базой, использованием единой бюджетной классификации и т.п.
В названном Законе также были закреплены некоторые другие важные положения, оказавшие огромное влияние на специфику проявления бюджетного федерализма. Так, в законе не употребляется понятие "единого государственного бюджета РСФСР", хотя введение такого понятия было бы логичным при выходе РСФСР из Союза ССР и сохранении тенденции на централизацию бюджетов. Вместо него в законе говорится о понятии "бюджетная система" (ст.2).
В плане построения бюджетная система включала на правах самостоятельных элементов бюджеты регионов, входящих в состав Р.Ф., что закреплено в ст. 7 Закона. Закрепление принципа самостоятельности бюджетов содержится в статье 9 Закона. "Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием соответствующих источников доходов и правом определять направление их использования и расходования. К собственным источникам доходов бюджетов относятся: закрепленные Законом доходные источники для каждого уровня бюджетов; отчисления по регулирующим доходным источникам; дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно Верховными Советами Республик в составе РФ, местными Советами народных депутатов в рамках законодательства РФ".
Но как и большинство Законов РФ, данный Закон РФ не был законом прямого действия и говорить в нем о закреплении принципа бюджетного федерализма можно лишь в сопоставлении с другими законами, принятыми позднее.
Анализируя принятые Законы следует сделать вывод о том, что в них законодательно закреплено право получения дополнительных средств для покрытия непредусмотренных расходов соответствующего бюджета в случае принятия решения вышестоящих органов государственной власти, в соответствии с которым увеличивается расходная или уменьшается доходная часть данного бюджета. Однако в законодательных актах, принимаемых органами государственной власти и управления, содержащих подобные решения, неуказывается источник компенсации расходов нижестоящих бюджетов, а также в какие сроки данная компенсация будет перечислена в соответствующий бюджет.
В Законе РФ "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" самостоятельность бюджета каждого уровня определяется наличием закрепленных и регулирующих доходов бюджета каждого уровня.
В 1995-1996 гг. по Закону о федеральном бюджете РФ 10% подоходного налога с физических лиц поступает в федеральный бюджет, а 90% - в бюджета субъектов Федерации и местные бюджета; 75% НДС направляется в федеральный бюджет, а 25% - в бюджета субъектов Федерации;
13% налога на прибыль предприятий и организаций поступает в федеральный бюджет и до 22% (для банков и страховых организаций - до 30%) - в бюджета субъектов Федерации и т.д. Основная часть налоговых доходов субъектов Федерации и местных бюджетов в настоящее время формируется за счет регулирующих доходов.
Разделение налогов на федеральные налоги, налоги субъекта Р.Ф. и местные налоги было произведено Законом РФ "Об основах налоговой системы в РФ" от 27.12.91 года, (статья 18). Статьи 19,20,21 содержат конкретный перечень федеральных налогов, налогов республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, а также местных налогов. При этом следует отметить, что данный перечень первоначально являлся исчерпывающим и вводить новые налоги, дополнительно к уже имеющимся, субъекты РФ и органы местного самоуправления не могли. Кроме этого, необходимо также отметить, что в данном Законе наибольшее число и наиболее доходные налоги отнесены к федеральным, поскольку они являются территориально более мобильными, а к налогам субъектов федерации в соответствии с законом были отнесены налоги территориально наименее мобильные, но и менее доходные налоги (на имущество, лесной доход, земельный налог).
А выравнивание финансовых условий в регионах до 1996 года шло в основном за счет предоставления каждому конкретному региону определенного процента отчислений от НДС. Причем разброс данных отчислений был в 1995 году от 5% до 20%.
Существующая система регулирования территориальных бюджетов имеет ряд преимуществ. Она позволяет обеспечить необходимыми средствами территориальные бюджеты независимо от производительности местных источников, создает предпосылки к выравниванию уровней развития отдельных территориальных единица стимулирует территориальные органы власти к выполнению планов мобилизации федеральных и региональных налогов.
В то же время используемый метод регулирования территориальных бюджетов имеет недостатки. Основной - наличие элементов субъективности при формировании регулирующих доходов территориальных бюджетов. Это выражается в не всегда объективном установлении величины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выборе их состава. Этот недостаток будет устранен с введением в практику бюджетного планирования государственных минимальных социальных стандартов.
Помимо регулирующих доходов в качестве доходов бюджета Законом РФ "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" предусмотрены дополнительные источники средств, выделяемые федеральными властями. Сюда можно отнести, например, субвенции, дотации, кредитные ресурсы.
Дотация и субвенция как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов не совершенны. Эти источники лишены стимулирующих средств, они создают у территориальных органов власти иждивенческое настроение.
Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотации и субвенции, полностью исключить их как методы наделения территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации дотационности этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может быть ухудшено.
Субвенция - объем государственных средств, выделяемых на безвозмездной основе из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально-экономического развития соответствующего субъекта Федерации или административно-территориального образования (органа местного самоуправления).
Дотация - сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня в случаях если закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего территориального уровня.
Кредитные ресурсы - средства, передаваемые другим бюджетам на кредитной (возвратной) основе.
В мировой практике действуют две классические (условно) схемы "вертикального" (и частично "горизонтального") выравнивания:
1 .Американская модель - когда доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет собственных источников, т.е. федеральные налоги поступают в федеральный бюджет, штатовские - в бюджет штатов, местные налоги - в местные бюджеты;
2.Германская модель основана на том, что доходная часть бюджетов всех уровней преимущественно формируется за счет законодательно определенных отчислений (долей) от единых (федеральных) налогов (при наличии и раздельных налогов).
Российская система бюджетного регулирования на сегодняшний день является своеобразным гибридом американской, германской и (в большей степени) бывшей советской системы. Наряду с этим в законе, определен механизм достижения такого уровня закрепленных доходов, чтобы можно было обходится без привлечения дополнительных средств из вышестоящих бюджетов. Предусматривается, что вышестоящие органы власти для указанной цели должны преобразовать часть передаваемых ими нижестоящим бюджетам отчислений полностью или фиксированную долю, закрепляемую за этими бюджетами на долговременной основе доходов.
Соответственно предлагается уменьшить размер нормативов отчислений, утверждаемых на год. Одновременно ограничиваются возможности для снижения нормативов отчислений от регулирующих доходов. Снижение их не допускается по причине фактического увеличения в текущем году уровня закрепленных доходов. Условием применения этого требования должно быть наличие того, что оно явилось результатом финансово-хозяйственной деятельности на данной территории или следствием введения органами местного самоуправления в пределах своей компетенции местных налогов и сборов.
Этот порядок должен служить росту заинтересованности территориальных органов власти в систематическом повышении уровня закрепленных доходов. В данном законе для каждого территориального уровня зафиксированы основные виды доходов, которые в случаях в порядке и на условиях, установленных законами Российской Федерации и этим законом, зачисляются в соответствующие бюджеты. В нем также определены общие принципы составления, рассмотрения проектов территориальных бюджетов, утверждение бюджетов и их уточнения в ходе исполнения, контроля за исполнением бюджетов органами государственной власти, рассмотрения и утверждения этих бюджетов. Предусмотрено соответствующее взаимодействие между органами власти разных уровней в обеспечении исходными данными для составления проектов бюджетов и разграничения полномочий между представительными и исполнительными органами власти на всех этапах бюджетного процесса. В законе определен порядок рассмотрения разногласий между нижестоящими и вышестоящими органами власти по показателям бюджетного регулирования - нормативам отчислений и принятым в их расчет сумм контингентов доходов, дотациям и субвенциям, а также по перечню и фиксированным не менее, чем на 5 лет долям доходов, закрепляемых за соответствующим бюджетом, видам и суммам расходов, передаваемых в нижестоящие бюджеты.