Бюджетный Кодекс даёт следующую характеристику государственным программам. Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации представляет собой перечень внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования с указанием по каждому из них[18]:
1) для несвязанных (финансовых) заимствований:
· источника привлечения;
· суммы заимствования;
· срока погашения;
2) для целевых иностранных заимствований:
· конечного получателя;
· цели заимствования и направления использования;
· источника заимствования;
· суммы заимствования;
· срока погашения;
· гарантий третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет конечным заемщиком, если для него предусмотрен такой возврат, с указанием организации (органа), предоставившей гарантию, срока действия и объема обязательств по гарантии;
· оценки объема использованных средств до начала очередного финансового года;
· прогноза объема использования средств в очередном финансовом году.
В программе государственных внешних заимствований в обязательном порядке указывается верхний предел суммы заимствований. Таким образом, главным контролирующим органом по вопросам государственного долга выступает правительство Российской Федерации.
В данной главе поставлена цель - провести сравнительную характеристику программ 2003, 2004 и 2005 годов, соответственно подвести итоги по 2003 и 2004 году и проанализировать проект 2005 года[19]. Начнём с итогов 2003 года.
В представленном Министерством финансов Российской Федерации материале, в частности, отмечается, что в 2003 году фактическое привлечение денежных средств за счет размещения государственных облигаций на рыночных условиях составило 132,36 млрд. рублей. Благодаря эффективной долговой и макроэкономической политике удалось полностью восстановить доверие инвесторов к рынку внутренних заимствований, что привело к увеличению ликвидности рынка и объемов размещаемых на нем финансовых инструментов. В течение 2003 года улучшились качественные характеристики рынка: продолжилось снижение доходности ГКО-ОФЗ; благоприятная для Министерства финансов Российской Федерации макроэкономическая ситуация позволила значительно удлинить сроки государственных внутренних заимствований и продолжить работу по оптимизации платежного графика по государственному внутреннему долгу в части недопущения возникновения пиков платежей при увеличении объемов заимствований; стратегия формирования портфеля государственных внутренних обязательств, основанная на предложении разнообразных финансовых инструментов, была положительно воспринята инвесторами. Значительно увеличилась ликвидность рынка и ежедневный оборот по государственным облигациям.
В 2003 году Минфином России на основании действующего законодательства продолжен процесс значительного увеличения объемов средств, направляемых на выплату отдельным категориям граждан РФ предварительной компенсации (компенсации) вкладов в Сберегательном банке РФ и вкладов (взносов) в организациях государственного страхования, являющихся гарантированными сбережениями согласно Федеральному закону "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации".
В 2003 году предоставлено государственных гарантий Российской Федерации на сумму 33,3 млрд. рублей или 94% от объемов, определенных Программой государственных внутренних заимствований[20].
Итак, необходимо отметить, что в 2003 году ситуация на рынке государственного внутреннего долга продолжила оставаться позитивной. В основном это связано с большим доверием частных инвесторов и с благоприятным фоновым окружением, хотя в какой-то мере эти показатели взаимосвязаны. Привлечение средств ниже установленной «нормы» говорит о меньшей потребности государства в заёмных средствах, связанных с увеличившимися поступлениями в страну нефтедолларов. Снижение доходности на рынке ОФЗ свидетельствует о большей оборачиваемости средств, что также является позитивным фактором. Продолжившиеся выплаты согласно Федеральному закону "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации"[21] говорят о строгой направленности государства выполнять взятые на себя обязательства перед населением.
Программа государственных внутренних заимствований на 2004 год формировалась в условиях активного расширения рынка государственных внутренних заимствований в 2002 году - первой половине 2003 года, обусловленного сложившейся макроэкономической конъюнктурой (большим положительным сальдо платежного баланса, увеличением национальных золотовалютных резервов и, соответственно, значительным рублевым предложением на внутреннем рынке), а также проводимой Правительством Российской Федерации политикой по замещению внешних источников финансирования внутренними.
Позитивные изменения, произошедшие на рынке государственных внутренних заимствований в 2002-2003 гг., создали предпосылки для значительного увеличения государственного внутреннего долга (при одновременном снижении внешнего долга) за счет удлинения сроков заимствований на внутреннем рынке и недопущения пиковых нагрузок на федеральный бюджет.
В январе - мае 2004 года, в рамках проведения политики удлинения сроков государственных заимствований, Минфин России продолжил размещение долгосрочных выпусков ОФЗ. В результате размещения указанных ценных бумаг значительно увеличилась дюрация рыночного портфеля ГКО-ОФЗ, составившая на 1 июня 2004 года 1614 дней (на 5 января 2004 года - 984 дня).
Кроме того, деятельность Минфина России была направлена на увеличение объема в обращении существующих наиболее ликвидных выпусков государственных ценных бумаг в рамках курса на создание базовых выпусков.
В течение первого квартала 2004 года произошло снижение доходности по государственным ценным бумагам, обращающимся на организованном рынке ценных бумаг. Сложившаяся ситуация в денежно-кредитной сфере в условиях высокого уровня рублевой ликвидности привела к значительному спросу на любые рублевые инструменты и падению доходности по государственным и корпоративным долговым обязательствам.
За первые пять месяцев 2004 года расходы на обслуживание государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах, составили 10, 75 млрд.рублей.
С такими данными правительство подошло к формированию Программы государственных заимствований на 2005 год. Она формировалась с учетом принятой в 2003 году Правительством Российской Федерации Долговой стратегии, предусматривающей снижение совокупного государственного долга Российской Федерации и замещение внешних источников финансирования внутренними заимствованиями.
Позитивные изменения, произошедшие на рынке государственных внутренних заимствований в 2002 - первой половине 2004 г.г., создали предпосылки для сохранения государственных внутренних заимствований на достигнутом в 2004 году уровне за счет удлинения сроков заимствований, недопущения пиковых нагрузок на бюджет и улучшения структуры государственного долга.
В настоящее время ситуация на рынке ГКО-ОФЗ характеризуется стабильным спросом со стороны отдельных инвесторов и низкой стоимостью привлечения средств для федерального бюджета. Однако, существует риск того, что в случае изменения экономической конъюнктуры произойдет сокращение спроса на государственные ценные облигации со стороны традиционных покупателей и Минфин России может столкнуться с угрозой невыполнения плана заимствований на фоне роста стоимости обслуживания долговых обязательств.
В связи с этим, наряду с исполнением количественных показателей по привлечению средств и обслуживанию долга, изложенных в Программе, одним из основных приоритетов Минфина России и Банка России в части государственных внутренних заимствований является повышение уровня рыночной ликвидности и расширение круга инвесторов на рынке государственных ценных бумаг.
В Программе государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2005 год на погашение иных долговых обязательств предполагается направить средства в сумме 35,72 млрд. руб., в том числе на погашение векселей Министерства финансов Российской Федерации - 3,37 млрд. рублей, на погашение государственных долговых товарных обязательств (для граждан, по различным причинам не успевшим погасить облигации целевых беспроцентных займов и целевые чеки на приобретение автомобилей) -1,0 млрд. рублей, прочее погашение - 0,05 млрд. рублей, исполнение государственных гарантий - 1,3 млрд. рублей.
Компенсационные выплаты по дореформенным сбережениям граждан подлежат исключению из проекта программы государственных внутренних заимствований и будут учтены в сумме 30 млрд. руб. в расходах федерального бюджета на 2005 год, в связи с введением с 1 января 2005 года новой бюджетной классификации. Указанные расходы, связанные с выплатой компенсаций по сбережениям, не могут быть учтены в структуре государственного внутреннего долга, поскольку из-за непринятия ряда федеральных законов в развитие рамочного Федерального закона "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации" не может быть определена стоимость долговых обязательств по дореформенным сбережениям граждан, выраженная в рублевом эквиваленте, и, соответственно, определен объем государственного внутреннего долга по указанному виду задолженности.
На погашение задолженности по векселям Минфина России планируется направить 3,37 млрд. рублей, что позволит практически полностью рассчитаться с Банком России по этому виду долга. Оставшийся незначительный объем векселей будет погашен в 2006 году.
Теперь проанализируем программу внешних заимствований на 2004-2005 годы[22]. В предоставленном материале проведена сравнительная характеристика доходности к погашению еврооблигаций Российской Федерации, Бразилии и Турции. Исходя из них видно, что Россия, имеющая вместе с двумя другими странами кредитный рейтинг ВВ[23], возглавляет список своей группы. Это означает, что инвесторы на данный момент охотнее вкладывают деньги в долговые обязательства Российской Федерации, нежели других стран. Далее в материале Минфина говорится о снижении доходности по рублёвым заимствованиям. Программа заимствований на 2004-2005 годы складывалась именно под влиянием этих двух факторов. В данном проекте сформулированы следующие принципы: