В целях обеспечения сбалансированности бюджетов соответствующие представительные органы власти могут устанавливать предельные размеры дефицита бюджета. Если в процессе исполнения бюджета происходит превышение предельного уровня дефицита или наблюдается значительное снижение поступлений доходов бюджета, то вводится механизм секвестра расходов.
Секвестр расходов – это пропорциональное снижение государственных расходов (на 5, 10, 15% и т.д.) ежемесячно по всем статьям бюджета в течение времени, оставшегося до конца текущего финансового года.
Механизм секвестрования вводится, если в процессе исполнения бюджета снижение объема поступлений доходов бюджета или источников покрытия дефицита оказалось выше определенным бюджетным законодательством уровня.
Многие проблемы могут быть разрешены при уменьшении встречных финансовых потоков, так как в настоящее время их достаточно большое количество.
Основным риском неплатежеспособности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является неверный прогноз бюджетных доходов. С целью увеличения точности данных прогнозов субъектам Российской Федерации рекомендуется оценить уровень и причины отклонения между планируемыми и фактически полученными доходами (по видам доходов) за 3 последних отчетных года. На основе данной оценки рекомендуется разработать порядок прогнозирования доходов бюджета в различных социально-экономических сценариях. При этом планирование расходов бюджета должно быть привязано к консервативному варианту прогноза бюджетных доходов. Это позволит снизить риск неплатежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и повысит вероятность получения дополнительных доходов, которые можно использовать для проведения антициклической финансовой политики.
Под реестром расходных обязательств понимается «свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуправления) договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов». В соответствии с БК РФ, формирование реестра расходных обязательств является обязательным для субъектов Федерации и муниципальных образований. Однако далеко не везде реестр расходных обязательств стал реальным инструментом совершенствования бюджетного процесса. Для того, чтобы решить данную задачу, необходимо осуществить следующие шаги:
– провести инвентаризацию расходных обязательств субъекта Федерации (муниципального образования) с целью оценки того, насколько эти обязательства соответствуют полномочиям соответствующего уровня власти, его целям и задачам;
– использовать результаты подобной инвентаризации при определении перечня бюджетных услуг, финансирование которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета, при проведении границы между платными и бесплатными услугами;
– оценить методы определения объема бюджетных средств, необходимых для финансирования каждого из расходных обязательств, осуществив в максимально возможной степени увязку данных объемов с качеством услуг и с количеством их потребителей.
Осуществление подобного комплекса мероприятий будет способствовать повышению финансовой устойчивости субъектов Федерации (муниципальных образований), поскольку позволит отказаться от бюджетных расходов, не соответствующих полномочиям регионального (муниципального) уровня власти, не способствующих достижению его целей и задач; оптимизировать соотношение между платными и бесплатными услугами, а также избежать избыточных расходов бюджета, не обусловленных масштабами и качеством предоставляемых региональных (муниципальных) услуг.
Раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств предусматривает, что первоочередному включению в бюджет подлежат расходы на финансирование действующих расходных обязательств, отраженных в реестре расходных обязательств. Принятие новых расходных обязательств может осуществляться лишь в объеме разницы между объемом действующих обязательств и бюджетными доходами и источниками финансирования дефицита бюджета на плановый период. Раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств является эффективным инструментом обеспечения финансовой устойчивости субъектов Федерации (муниципальных образований), поскольку позволяет:
– повысить финансовую дисциплину, т.е. избежать ситуации, когда в условиях невыполнения уже принятых обязательств принимаются новые обязательства, в результате чего нагрузка на региональный (местный) бюджет существенно возрастает;
– обеспечить элементы конкуренции между субъектами бюджетного планирования при распределении бюджета принимаемых обязательств, что повысит их стимулы как к эффективному расходованию бюджета действующих обязательств, так и к повышению качества заявок на бюджетные ассигнования из бюджета принимаемых обязательств;
– предусмотреть обязательную оценку воздействия расходных обязательств, принимаемых в ходе данного бюджетного цикла, на перспективные действующие обязательства, и оценить, в какой мере данные обязательства могут быть профинансированы за счет прогнозируемых доходов бюджета.
Организация бюджетного процесса должна быть устроена таким образом, чтобы обеспечивать ориентацию бюджетных расходов не на поддержку существующей бюджетной сети, а на предоставление бюджетных услуг и достижение реальных общественно значимых результатов. Обеспечить подобную ориентацию бюджетных расходов возможно различными способами: путем подготовки субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях деятельности, повышения качества целевых программ и т.п. Однако вне зависимости от выбранной формы необходимо, чтобы в ходе бюджетного процесса были обеспечены следующие моменты.
Количественная оценка результативности бюджетных расходов субъектов бюджетного планирования, отражающая как объем и качество предоставляемых услуг (непосредственные результаты), так и их воздействие на социально-экономическую ситуацию в регионе либо муниципальном образовании (конечные результаты). Количественные показатели должны быть выбраны таким образом, чтобы не выходить за рамки полномочий соответствующего уровня власти; в максимальной степени отражать собственные усилия субъекта бюджетного планирования и не зависеть от внешних обстоятельств; определяться деятельностью субъекта бюджетного планирования в рамках планового периода; по возможности быть сопоставимыми с показателями, доступными по другим субъектам Федерации (муниципальным образованиям).
Анализ результативности деятельности субъектов бюджетного планирования в отчетном периоде, выявление причин невыполнения показателей результативности. В данном случае важно оценить как достижение показателей непосредственных результатов, так и их воздействие на прогнозируемую динамику показателей конечных результатов. При этом невыполнение показателей результативности не должно автоматически приводить к изменению объемов финансирования субъекта бюджетного планирования (ни в сторону увеличения, ни в сторону уменьшения), но должно являться индикатором наличия проблем с результативностью расходов в соответствующей сфере, которые требуют своего решения.
Зависимость распределения бюджета принимаемых обязательств от их результативности и прогнозируемого вклада в реализацию приоритетов социально-экономической политики органов власти субъекта Федерации (органов местного самоуправления). При этом необходимо обеспечить элементы конкуренции за ассигнования из бюджета принимаемых обязательств между субъектами бюджетного планирования, которые нивелировали бы стимулы к занижению показателей результативности, и, одновременно, обеспечить ответственность за использование методов «нечестной конкуренции» путем необоснованного завышения данных показателей.
Обеспечение участия в оценке результативности деятельности субъектов бюджетного планирования широкого круга заинтересованных участников, обеспечение публичности данного процесса. Это может быть достигнуто в том случае, если ключевую роль в оценке результативности будет играть Комиссия по повышению результативности бюджетных расходов либо другой аналогичный орган, включающий в себя представителей законодательной и исполнительной власти, общественности, экспертов и т.п.
Использование механизмов оценки результативности в бюджетном процессе позволяет отказаться от расходов, не способствующих решению вопросов, реально стоящих перед субъектом Федерации (муниципальным образованием); сосредоточить ресурсы на общественно значимых приоритетах, а не распределять их в незначительных объемах между множеством имеющихся проблем, не достигая решения ни одной из них; обеспечить содержательный диалог между всеми заинтересованными сторонами, создавая барьер на пути чисто популистских проектов. Очевидно, что подобные результаты способствуют улучшению финансового положения субъектов Федерации (муниципальных образований).
В качестве совершенствования расходной части бюджета в Оренбургской области будет создана Правительственная комиссия по повышению эффективности бюджетных расходов. Правительственную комиссию по повышению эффективности бюджетных расходов в Оренбургской области предложила создать вице-губернатор – заместитель председателя Правительства Оренбургской области по финансово-экономической политике Наталья Левинсон. Это необходимо для координации работы по внедрению на территории Оренбургской области элементов бюджетирования, проводимой в соответствии с Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.