Смета - это финансово-плановый акт, определяющий объем, целевое направление и поквартальное распределение ассигнований, предусмотренных на содержание учреждений и организаций. Она является планом финансирования учреждений и расходования бюджетных смет.
Правовое значение сметы состоит в том, что она определяет права и обязанности руководителя бюджетного учреждения по целевому использованию средств, отпускаемых из соответствующего бюджета, а также обязанности финансовых органов по отпуску этих средств и их права на осуществление контроля за целевым использованием бюджетных ресурсов. По кругу охватываемых учреждений и мероприятий сметы делятся на индивидуальные, сметы, централизованных мероприятий и сводные. Сметы на централизованные мероприятия составляются министерствами, ведомствами, управлениями и отделами органов местного самоуправления на расходы, связанные с проведением централизованных мероприятий, например проведение конференций.
Сводные сметы объединяют все индивидуальные сметы подведомственных министерствам, ведомствам, исполнительным органам на местах учреждений и смету расходов на централизованные мероприятия. Формы сводных и индивидуальных смет устанавливаются в централизованном порядке Министерством финансов РФ.
Индивидуальная смета - это смета, отражающая особенности отдельного учреждения. Для однотипных бюджетных организаций устанавливаются типовые формы смет расходов. Они включают три основных раздела:
- общие сведения об учреждении, общую сумму расходов с распределением по кварталам и направлениям расходов;
- оперативно-производственные показатели, необходимые для определения расходов: количество штатных единиц, обслуживаемый контингент (число групп, количество детей и т.д.);
- расчеты по отдельным статьям сметы. Смета состоит из статей, каждая из которых содержит однородную группу расходов, носящих строго обязательный характер. Приведем некоторые в качестве примера.
Статья 1. Заработная плата. Сюда включаются все расходы на выплату заработной платы в соответствии с должностями, установленными окладами и ставками, профессиональными категориями, выплаты совместителям, доплаты и установленные надбавки.
Статья 2. Начисления на заработную плату. По этой статье планируются и учитываются отчисления Единого социального налога, исходя из объема фонда заработной платы в размере, установленном законодательством.
Статья 3. Канцелярские и хозяйственные расходы. В этой статье сгруппированы расходы, связанные с управлением и хозяйственным обслуживанием помещений и работ. Это - оплата за печатание бланков, абонементная плата за телефон, оплата телефонных переговоров, аренды помещений, вневедомственной охраны, водоснабжения, газа и т.д.
Статья 4. Командировки и служебные разъезды. По этой статье оплачиваются проезд, суточные, квартирные при служебных командировках административно-управленческого персонала; расходы на приобретение билетов на внутригородской транспорт для работников, деятельность которых связана с разъездами по городу. По этой же статье выплачиваются подъемные, если специалисты приглашаются из других регионов.
Статья 9. 10. Расходы на питание и медикаменты. По этим статьям расходуются средства на питание и медикаменты в лечебных учреждениях и детских домах.
Статья 16. Капитальный ремонт строений и сооружений. Финансирование проводится при наличии технической документации, определяющей объем и стоимость ремонтов и подтверждающей фактическое исполнение. Средства могут использоваться на улучшение благоустройства и реконструкцию объектов.
Статья 18. Другие расходы. Ассигнования по этой статье предусматриваются на культурно-просветительную работу среди студентов, учащихся, детей, на физическое воспитание, работу по массовой информации и т.д.
Существующая система управления финансами бюджетных учреждений включает в себя: составление сметы учреждения, утверждение ее распорядителем или главным распорядителем бюджетных средств и исполнение сметы в пределах лимитов бюджетных обязательств, ежеквартально доводимых до учреждения.
Сложившуюся ситуацию в этой сфере характеризуют следующие факты:
Сметы составляются на основе несистематизированного и неполного набора ведомственных норм и нормативов оплаты труда, продовольственного, медицинского и материального обеспечения, продолжительности учебных курсов, расходов на текущий и капитальный ремонт. Большинство норм утверждено на федеральном уровне и содержится как в сравнительно недавних правовых актах, так и в документах 30-40-летней давности (Инструкция Минфина СССР от 29.05.1978 г. № 48).
Органы власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований могут вводить недостающие элементы системы норм и нормативов, а также имеют право увеличивать минимальный размер норм за счет собственных средств.
Большинство норм и нормативов (кроме сферы оплаты труда и денежных трансфертов населению) имеют натуральный характер и самостоятельно рассчитываются бюджетными учреждениями в денежном виде с учетом местных цен и тарифов.
Потребление коммунальных услуг может определяться на основе технологических норм и нормативов для данного типа помещений, и, как правило, лимит потребления устанавливается исходя из реально сложившегося уровня. Хотя существуют нормы обеспеченности потребителей услуг бюджетного учреждения и (или) его работников площадью помещений, для расчета коммунальных платежей они практически не применимы из-за невозможности их соблюдения с достаточной точностью и оперативного изменения характеристик помещения. Пожалуй, этот вид расходов наименее зависит от централизованного нормирования и в основном определяется сложившейся спецификой.
Хотя существуют нормативы на капитальные вложения и капитальный ремонт, реальные расходы определяются в индивидуальном порядке, заявки бюджетных учреждений выполняются выборочно и даже с помощью отдельного механизма финансирования — целевых программ.
Для некоторых статей, не имеющих разработанных норм (транспортные, командировочные, канцелярские расходы и др.), может использоваться способ планирования «от достигнутого», с поправкой на рост цен и (или) общее увеличение финансирования отрасли.
Не в полной мере разработан механизм санкций за нарушение федеральных и региональных норм и нормативов нижестоящими уровнями бюджетной системы. Часть из них (обеспеченность культурными и спортивными учреждениями, площадью помещений учреждений) де-факто не требуют исполнения, хотя юридически имеют тот же статус. Кроме того, имеются множество случаев, когда нарушение нормативов продовольственного и материального обеспечения оставалось без последствий. Действенный механизм контроля существует лишь в пределах конкретного уровня бюджетной системы над непосредственно подведомственными бюджетными учреждениями.
Статьи бюджетной классификации жестко привязывают выделенные учреждению денежные средства к определенной цели расходов. При этом создан действенный механизм контроля целевого характера расходов (органы казначейства, счетные палаты и др.). Перемещение средств между статьями возможно лишь по решению главного распорядителя бюджетных средств для данной категории бюджетных учреждений. Подробная экономическая классификация расходов бюджетов и неоперативный механизм перераспределения средств практически лишают бюджетные учреждения самостоятельности в текущем управлении финансами. Рациональным поведением является максимальное расходование средств по каждой статье классификации.
В целом сложившаяся система управления финансами бюджетных учреждений сохранила многие черты советской централизованной системы планирования и нормирования, которая функционировала в условиях стабильных, слабо дифференцированных по регионам (регулируемых) цен и оплаты труда. Поэтому приходится учитывать новые условия: самостоятельность уровней бюджетной системы, свободное рыночное ценообразование и углубившуюся региональную дифференциацию. Изменчивость и нестабильность экономических условий сделали неизбежным увеличение роли органов муниципальных образований и непосредственно бюджетных учреждений в бюджетном процессе.
При этом существующей системе присущи следующие недостатки:
1. Непрозрачность финансового планирования. Агрегированные показатели закона о бюджете и даже бюджетной росписи не характеризуют обоснованность расходов.
2. Затратный принцип финансирования. Отсутствие стимулов к снижению затрат.
3. Негибкость системы исполнения сметы расходов. Отсутствие оперативного механизма изменения сметы.
4. Система норм и нормативов не учитывает территориальную дифференциацию.
Эти недостатки определили необходимость реформирования системы управления финансами бюджетных учреждений. Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает другой порядок планирования и исполнения смет учреждений, учитывающий ряд недостатков сложившейся системы. Действие статей кодекса, определяющих этот порядок, приостановлено до введения в действие федерального закона о минимальных государственных социальных стандартах (ГМСС) предоставления государственных и муниципальных услуг. Новый порядок предполагает следующую последовательность действий: