Высокая степень выравнивания расходов местных бюджетов стала возможной вследствие ограничения налоговых гарантий для местных бюджетов и увеличения части трансфертов в доходах. Если в 1999 году налоговые поступления составляли 68,1% доходов местных бюджетов, а трансферты — 18,3%, то в 2004—2005 годах доля налоговых поступлений уменьшилась до 46,2—44,0%, а трансфертов — возросла до 42,5—43,5%. Налоговые полномочия местных органов власти фактически ограничиваются местными налогами и сборами, а также правом изменять ставки единого налога для субъектов малого предпринимательства. Это значит, что органы местного самоуправления фактически лишены полномочий, которые позволяли бы им приводить расходы местных бюджетов в соответствие с возможностями их финансирования.
Безусловно, выравнивание финансовых возможностей местных бюджетов в некоторой степени необходимо — как с целью выполнения социальных обязательств государства, так и с экономической точки зрения, для предупреждения неэффективного межрегионального перемещения капитала, труда, других факторов производства. Однако следует обратить внимание на негативные экономические последствия такой политики для решения задач развития регионов и расширения их налоговой базы.
Так, в 2004 году расходы местных бюджетов 13 областей Украины были выше, чем сумма всех налогов, собранных на территории соответствующей области (в 1999 году таких областей было пять). Это стало возможным благодаря трансфертам из Государственного бюджета Украины (в форме дотаций выравнивания и целевых субвенций на решение неотложных проблем отдельных регионов). На эти цели в 2004 году было израсходовано 16,8 млрд. грн., что составляет 4,9% ВВП, а в 2005-м — 23,4 млрд. грн. (5,6% ВВП) (рис. 1). По сравнению с 1999 годом номинальный объем трансфертов возрос почти в восемь раз.
В 2004 году за счет трансфертов формировалось от 29 до 66% доходов местных бюджетов регионов. По сравнению с 1999 годом минимальная доля трансфертов возросла в 6,6 раза.
Необходимость в немалых трансфертах обусловлена тем, что выравнивание бюджетных расходов происходит в условиях значительных (почти пятикратных) межрегиональных различий в уровне налоговых поступлений в расчете на одного жителя (рис. 2). За последние годы дифференциация налоговых поступлений в среднем почти не уменьшилась (коэффициент варьирования доходов составляет от 34 до 39%). В 2004—2005 годах в 11 областях уровень налогов не превышал 70% среднего по области показателя (без Киева) (в 1999 году — в девяти областях).
Низкий уровень региональных налоговых поступлений в расчете на одного жителя, как правило, прямо связан с высоким (выше, чем в среднем по стране) уровнем безработицы, низким уровнем инвестиций, в т.ч. прямых иностранных, и в целом — с более низким объемом произведенной в регионе валовой добавленной стоимости. Так, по объему прямых иностранных инвестиций на душу населения (по состоянию на начало 2005 года) регионы Украины отличаются более чем в 10 раз — от 27 долл. США в Черновицкой области до 286 долл. в Киевской, по объему инвестиций в основной капитал — почти в четыре раза (от 2,3 тыс. грн. в Одесской области до 0,6 тыс. грн. в Тернопольской). Уровень безработицы среди лиц трудоспособного возраста (по методологии МОТ) составляет от 6,9% в Днепропетровской области до 12,8—13% в Ривненской и Тернопольской, то есть отличается почти вдвое.
Как видим, рост расходов на дотации и субвенции местным бюджетам вызван значительной дифференциацией условий и уровня развития экономики регионов, а следовательно, и возможностей аккумулирования налогов (подобная ситуация наблюдается и внутри отдельных регионов). Поскольку экономические условия не могут измениться мгновенно, обеспечение определенного минимального уровня расходов местных бюджетов и в дальнейшем потребует централизации немалых средств в госбюджете Украины.
И вообще, решение проблем местных бюджетов не может базироваться на противопоставлении государства и органов местного самоуправления, как это нередко происходит в последние годы. В частности, нельзя не учитывать, что в последнее время финансирование многочисленных пенсионных программ из госбюджета Украины возросло с 4,6 млрд. грн. в 2002 году до 12,6 млрд. у 2005-м, то есть более чем в 2,8 раза. Кроме того, в 2005 году за счет госбюджета был покрыт дефицит Пенсионного фонда Украины, который превышал 16,3 млрд. грн. Естественно, это не могло не привести к снижению доли местных бюджетов в расходах сводного бюджета (с 41,1% в 2002 году до 36,8% в 2005-м).
Высокий уровень социальных обязательств государства, а также высокая степень выравнивания расходов местных бюджетов будут и в дальнейшем определять острую потребность центральных органов власти в финансовых ресурсах. Поэтому они должны принимать участие в поступлениях основных высокодоходных налогов, хотя финансовые потребности регионов также не удастся покрыть, не передав в их распоряжение высокодоходные налоги. Участие органов местного самоуправления в подобных доходах создает стимулы к увеличению налогового потенциала регионов.
Создание условий для привлечения инвестиций и развития предпринимательства является одной из важных функций органов местного самоуправления. Неэффективное (в многих случаях) ее исполнение объясняется, в частности, условиями формирования местных бюджетов: трансферты предоставляются независимо от того, в чем причина более низкого (по сравнению с другими регионами) уровня налоговых поступлений.
Более того, действующий порядок финансирования расходов местных бюджетов фактически является антистимулом расширения налоговой базы. Увеличение налоговых поступлений в экономически более слабых регионах (в результате успешной экономической политики) приводит к уменьшению трансфертов из госбюджета.
Некоторые регионы, местным бюджетам которых предоставляются значительные трансферты из государственного бюджета, имеют не только низкий показатель валовой добавленной стоимости, но и низкий уровень налоговых поступлений в расчете на единицу произведенной в регионе валовой добавленной стоимости. В 2004 году в среднем по областям Украины было собрано 14 коп. налогов в расчете на 1 грн. произведенной валовой добавленной стоимости (по налогам, которые контролируются Государственной налоговой администрацией Украины), при этом в пяти областях налоговые поступления составляли лишь 10—11 коп.
Для развития экономики страны важно, чтобы возможности увеличения расходов местных бюджетов зависели от увеличения их собственных доходов. Но этого можно достичь лишь в том случае, если размеры территориальных общин соответствуют обязанностям, возложенным на соответствующие органы местного самоуправления. Пространственная доступность благ и территория проживания лиц, финансирующих их предоставление, должны максимально совпадать (принцип территориального соответствия), чтобы не возникало желания переложить расходы финансирования благ на третьих лиц. То есть с экономической точки зрения, а следовательно, и с точки зрения создания реальных предпосылок для решения социальных задач в средне- и долгосрочной перспективе следует говорить не о максимальном расширении полномочий (а следовательно, и обязанностей территориальных общин) и безусловном увеличении их доходов, а о том, чтобы эти полномочия отвечали возможностям территориальных общин аккумулировать доходы для финансирования соответствующих расходов.
Когда создание территориальной общины является результатом добровольного объединения граждан, ее участники не только принимают самостоятельные решения о предоставлении необходимых участникам такой общины коллективных (общественных) благ и услуг, но и финансируют их за счет собственных средств. В современной терминологии это означает, что в пределах такой общины выполняются условия институциональной симметрии.
Местные органы власти — поскольку в местный бюджет напрямую поступает слишком малая часть налогов — не заинтересованы заботиться о налогоплательщиках. Но и у населения и субъектов предпринимательской деятельности региона также нет стимулов к легализации своих доходов и уплаты налогов с этих доходов, поскольку нет связи между налогами, которые они платят в местный бюджет, и благами, которые они получают за счет местного бюджета.
Чтобы быть действительно самостоятельными в решении возложенных на них задач, местные органы власти должны также иметь надежные и гибкие источники собственных доходов, которые связывали бы их с частными домохозяйствами и предприятиями. Кроме необходимости решать вопрос введения налога на недвижимость, для повышения заинтересованности местных органов власти в привлечении на свою территорию как предприятий, так и населения целесообразно также изменить систему распределения налога на доходы физических лиц между местными бюджетами. Сегодня этот налог поступает в местный бюджет по месту работы налогоплательщика; его необходимо распределять между местными бюджетами как по принципу места происхождения (по месту работы налогоплательщика), так и по принципу места проживания налогоплательщика.
Зачисление части налога на доходы физических лиц в местный бюджет по месту проживания налогоплательщика позволит, с одной стороны, связать жителей населенных пунктов со своими местными бюджетами (через систему налогообложения); с другой — направить деятельность местных органов власти в соответствии с интересами местных жителей.
Избирая местные органы власти, жители административно-территориальных единиц по сути определяют приоритеты деятельности органов местного самоуправления и в то же время, уплачивая налог со своих доходов, финансируют их реализацию, что означает выполнение принципа территориального соответствия. Таким образом, зачисление налога на доходы граждан согласно принципу места проживания будет способствовать тому, чтобы различия в предоставлении бюджетных благ (или в предоставлении благ более высокого качества) между населенными пунктами определялись различиями в налоговой нагрузке. В таких условиях налог на доходы можно считать платой за пользование муниципальной инфраструктурой.