При таком понимании бюджетного федерализма меняется толкование доходной базы государства. Услуги власти все более приобретают смысл платного служения гражданам в рамках ясного двустороннего контракта.
Отличительной особенностью проблемы бюджетного федерализма является то, что она фокусирует в себе общечеловеческие интересы и трансформирует их в систему координат денежных отношений. Соответственно в зависимости от степени развития денежных отношений каждое государство ищет и находит свои решения этой проблемы, оптимальные в конкретной исторической и экономической ситуации. Вместе с тем бездумный перенос найденных решений в другие условия дает совершенно бессмысленные, а подчас и просто опасные результаты.
Поэтому Россия, используя богатый опыт мировой экономической теории и практики, должна найти свои собственные пути решения проблемы бюджетного федерализма.
Модель бюджетного федерализма в России во многом уникальна. Наличие 89 субъектов Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера. Кроме того, полная и последовательная реализация механизма бюджетного федерализма осложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжелыми последствиями экономических и финансовых кризисов. Поэтому главная задача государственной власти — выбрать оптимальную модель бюджетных отношений в стране и, реализуя ее, устранять возникающие противоречия, диспропорции. При этом, конечно, желательно принимать упреждающие меры.
Начиная с 1991 г. федеральные власти проводили политику усиления бюджетной самостоятельности, лозунги и идеи бюджетного федерализма прочно вошли в политический арсенал. Более того, децентрализация бюджетной системы зачастую принимала форму "парада суверенитетов", когда отдельные субъекты явочным порядком устанавливали для себя особые бюджетные режимы, предполагавшие "одноканальную" модель взаимоотношений с федеральным бюджетом, т. е. зачисление всех налогов (в том числе и федеральных) в бюджет региона, а затем перечисление разовых взносов в федеральный бюджет на финансирование тех или иных общегосударственных функций. Одновременно с этим большинство регионов продолжало продвигать в Министерстве финансов РФ свои бюджеты, полностью согласовывая свои доходы и расходы, попутно стремясь "выбить" дополнительные дотации и индивидуальные (естественно, заниженные) нормативы обязательных отчислений в федеральный бюджет. И та и другая формы взаимоотношений в конечном итоге сформировали индивидуально-договорный тип межбюджетных отношений, не имеющий ничего общего с бюджетным федерализмом, однако прикрывающийся именно этим названием.
Сегодня, когда Россия все еще находится на стадии "государственного становления", а на местах сохраняются не только определенные центробежные тенденции, но и привычка "выбивания" в закулисных переговорах особых привилегий, построение эффективной системы бюджетных отношений между различными уровнями власти становится ключом к будущему единству и даже условием сохранения Федерации. Действующий ныне механизм межбюджетных отношений в Российской Федерации, хотя и предполагает наличие единой для всех субъектов Федерации методологии регулирования, закрепленной в законодательстве, вместе с тем является недостаточно отработанным.
Российский бюджетный федерализм проходит сложный, болезненный этап становления, для которого характерны, с одной стороны, неизбежная борьба регионов с бюджетными "традициями" тоталитарного государства, а с другой — стремление сохранить Россию как единое государство, не допустить превалирования местных интересов над общенациональными. Данный этап осложняется ускорившимися темпами разбалансирования бюджетной системы как по вертикали (т. е. на разных бюджетных уровнях), так и по горизонтали (т. е. на одном уровне).
Если еще в 1992 г. совокупные бюджетные доходы регионов превышали их расходы, то в 1993 г. дефицит консолидированного регионального бюджета достиг примерно 3 трлн. неденоминированных руб., или 10% их расходов. В 1994 г. совокупный дефицит составил уже 18,6 трлн. неденоминированных руб., или 17,5% расходов. В период с 1994 по 1998 г. дефицит консолидированного регионального бюджета продолжал расти, но в последние годы сократился, хотя до сих пор вызывает определенные опасения.
Одновременно с этим растут и горизонтальные диспропорции. Так, за 1991—1998 гг. коэффициент вариации душевых доходов региональных бюджетов увеличился с 0,6 до 0,8, а душевых расходов — с 0,5 до 1,4. На фоне общего давления на федеральный бюджет с целью увеличения финансовой помощи происходит дифференциация регионов по бюджетным возможностям и потребностям, что делает необходимой выработку подходов к решению проблем горизонтального выравнивания разных звеньев бюджетной системы.
Различия в положении регионов затрудняют решение проблем бюджетного выравнивания, требуют выработки комплексного подхода и использования различных инструментов. При этом разрабатывать оптимальную систему бюджетного выравнивания нужно с учетом характера избранной страной модели бюджетного федерализма.
Данная концепция должна обеспечить реализацию прав как каждого индивида, так и различных общностей людей на получение определенного, соответствующего их запросам качества и в отвечающих их интересам и потребностям формах объема социальных услуг.
Экономическая сущность бюджетов субъектов Федерации проявляется в аккумулировании финансовых ресурсов, образованных на самой территории и поступающих в региональные бюджетно-налоговые системы полностью и одноканально (таковыми являются большинство региональных налогов, штрафов и иных финансовых санкций). Кроме того, в бюджетах субъектов Федерации сосредоточиваются финансовые ресурсы, поступающие в эти системы частично, в соответствии с принятым порядком их распределения между бюджетно-налоговыми системами разного уровня. Часть средств, аккумулируемых в вышестоящих бюджетах, перераспределяются по тем или иным соображениям в пользу нижестоящих бюджетов. Региональные бюджеты должны: исходить из строгого и стабильного порядка их сосуществования с государственной системой; отражать все функциональные обязанности, закрепленные за ними на законодательном уровне; обеспечивать независимость регионального руководства; сохранять социальный, национально-этнический, инфраструктурный, природно-ресурсный и экологический потенциал своей территории в интересах всего населения; учитывать перспективу соответствующего региона. Главным при этом является самообеспечение внутрирегиональных социальных программ, т. е. бюджетное удовлетворение части потребностей населения в определенных жизненных благах и реализация его национально-этнических интересов. Доля стоимости соответствующих услуг, финансируемых через каналы региональных бюджетов, достигает четверти к сумме доходов населения России, несмотря на все большую коммерциализацию социальной сферы.
Экономическое развитие региона — хороший способ сбалансировать бюджет, оно связано с деятельностью властей по привлечению инвестиционного капитала из других регионов путем организации новых предприятий или создания филиалов, в результате чего создаются дополнительные рабочие места, а администрация может получать больше доходов от налогов. Однако не следует забывать, что при создании стимулов для предприятий с тем, чтобы они работали в данном регионе, может оказаться, что затраты на создание подобных стимулов превысят конечные доходы. Здесь имеют место налоговые издержки — издержки, образующиеся в результате особого налогового подхода к предприятиям или отдельным лицам. Степень налоговых издержек определяет действующая в регионе система нам лотового льготирования. Поэтому деятельность региональных властей должна опираться на объективную и независимую оценку реального экономического потенциала и возможности его развития.
Не менее важной функцией бюджетов субъектов Федерации является формирование инфраструктурного каркаса территории как важнейшего исходного условия создания и поддержания внутрирегиональных связей. Так, в ведении областей находятся областные дороги, речной транспорт, экологический контроль на территории области, функционирование профессиональных училищ, областных больниц и специализированных клиник и т. д. Субъектами Федерации финансируются также отрасли "местного хозяйства". Однако они все чаще стремятся передать такие предприятия в ведение районов. В этой связи особое значение приобретает стимулирование определенных ценностных региональных ориентиров населения, создание условий для его деловой активности, для структурных преобразований и инвестиционной привлекательности региона, так как от этого будет зависеть его будущее бюджетно-налоговое благополучие.
Модель бюджетного федерализма эффективна лишь при определенных условиях:
- при демократическом и четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти как по расходам, так и по доходам;
- если каждый из уровней власти наделен для реализации своих полномочий необходимыми финансовыми ресурсами;
- если реально обеспечивается с помощью системы бюджетного выравнивания сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с целью достижения определенных гарантированных государством социальных стандартов на всей территории страны.
Очевидно, что сегодня ни одно из указанных условий или не выполняется вовсе, или выполняется лишь частично. На практике отсутствует независимость функционирования многих бюджетов на уровне субъектов Федерации, не говоря уже об уровне органов местного самоуправления. Нет долгосрочных нормативов бюджетных взаимоотношений, кроме законодательно закрепленной за каждым уровнем власти номенклатуры налогов и долу федеральных налогов, поступающих в распоряжение субъектов Федерации. Не разграничены полномочия между различными уровнями власти по расходам, нет нормативной основы формирования финансовых ресурсов для реализации своих полномочий каждым из уровней власти. Не разработаны минимальные социальные стандарты, устанавливаемые федеральными органами государственной власти. Устранение вертикальных и горизонтальных дисбалансов осуществляется в значительной мере на субъективной основе.