Бюджетная система любого государства существует в условиях несбалансированности бюджетов. Для нормального функционирования бюджетной системы в федеративном государстве необходим "перелив" бюджетных ресурсов, который, однако, не может быть произвольным. Механизм его реализации должен быть четко отработан и отлажен.
Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы:
Централизованная. При таком типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением и достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений.
Децентрализованная. Характеризуется: финансовой независимостью и самостоятельностью региональных властей; полномочия по налогам разделяются так, федеральный бюджет формируется за счет налогов на прибыль и доходы физических лиц, акцизов и таможенных пошлин; субнациональные бюджеты-налоги на товары и услуги, имущество и землю; дисбалансы сглаживаются путем предоставления целевых трансфертов нуждающимся категориям населения. В чистом виде данная модель используется в США, Канаде, Австралии, Великобритании и других странах.
Кооперативная (комбинированная). Характеризуется: более широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации; большой ролью регионов в распределении налоговых доходов; активным вертикальным и горизонтальным бюджетным выравниванием, в основном, за счет общих трансфертов. Такую модель используют Скандинавские страны, Франция, Греция Испания и другие страны Европы.
Модель бюджетного федерализма включает 3 составляющие:
-полномочия по расходам уровней власти разграничены;
-наделение уровней власти достаточными фискальными ресурсами для осуществления полномочий;
-вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.[5]
3 Многообразие социально-экономического развития регионов и проблемы бюджетного федерализма
Самостоятельным направлением реформирования бюджетно-налоговой системы является перестройка отношений бюджетного федерализма. Этот процесс особо актуален для государств федеративного типа, когда относительная независимость и автономность территориальных бюджетов накладывается на независимость и специфичность государственного устройства.
Бюджетный федерализм предполагает, что финансовые взаимоотношения субъектов РФ с федеральным центром нацелены на эффективное формирование и использование общегосударственных финансовых ресурсов. Взаимоотношения между федеральным центром и субъектами федерации строятся с учетом влияния многообразных факторов исторического, географического, политического, экономического и этнокультурного значения.
Децентрализация финансовых ресурсов целесообразна в той мере, в какой она позволяет выполнять функции государства на всех уровнях с максимальной эффективностью использования государственных финансовых ресурсов. Ряд функций государства носит общегосударственный характер (оборона, госбезопасность и др.), поэтому децентрализация финансовых ресурсов для их осуществления нецелесообразна. Затраты на финансирование этих функций должны раскладываться на все субъекты РФ. Это достигается расщеплением системы налогов и формированием федерального бюджета.
Взаимоотношения бюджетов субъектов РФ с федеральным центром охватывают следующие направления:
1) распределение налогов по уровням бюджетов;
2) бюджетное выравнивание;
3) ссудно-управленческие отношения;
4) адресно-целевые отношения.
К основным направлениям реформирования модели бюджетного федерализма относятся:
- реформирование действующей модели разграничения прав ведения и расходных полномочий между федеративным центром и субъектами федерации;
- реформирование действующей модели разграничения налоговых полномочий и применяемой схемы сглаживания вертикального дисбаланса в системе бюджетного федерализма;
- создание модели сглаживания горизонтального финансового дисбаланса, формирование схемы выравнивающих платежей;
- формирование программных схем долгосрочного выравнивания уровней социально-экономического развития субъектов федерации.
Проблемы бюджетного федерализма особо актуальны для России с ее размерами, географической протяженностью, исторической и национальной спецификой отдельных регионов. К началу проведения рыночных реформ Россия представляла и в значительной степени сейчас представляет высокоцентрализованное, но слабо управляемое государственное образование, несмотря на официальное декларирование ее как федеративного государства и активный переговорный процесс по заключению договоров о разграничении предметов ведения между федеративным центром и субъектами федерации.
Завышенный уровень централизации имеет место практически во всех элементах системы бюджетного федерализма. В налоговой системе это проявляется:
1) в доминировании федеральных налогов в доходах бюджетов всех уровней;
2) по большинству налогов субъектов федерации и местных налогов и сборов формирование налоговой базы и границы налоговых ставок также регулируются федеральным законодательством;
3) в России активно используется модель распределения налоговых доходов (НДС, подоходного налога), жестко привязывающая бюджеты центра и субъектов Федерации друг к другу.
В области используемых механизмов сглаживания горизонтального финансового дисбаланса и системы финансового выравнивания доминирование федерального начала проявляется:
1) в сохранении значительных перераспределительных финансовых потоков, замыкающихся на федеральном бюджете;
2) в построении системы трансфертов, при которой на федеральном уровне производится постатейный учет не только доходов бюджетов субъектов федерации, но и их расходов;
3) в скрытом перераспределении через систему трансфертов доходов от собственных и фактически закрепленных источников.
Наиболее болезненным компонентом межбюджетных отношений является распределение прав ведения и расходной ответственности. Действующая Конституция РФ определяет права ведения Федерации и права совместного ведения федеративного центра и субъектов федерации. Вопрос о правах субъектов однозначно не рассмотрен. В исключительной федеральной юрисдикции находятся расходы на финансирование национальной обороны, международной деятельности и обслуживание государственного долга. В исключительной юрисдикции субъектов федерации - расходы на содержание ЖКХ. Все остальные категории расходов осуществляются за счет бюджетов обоих уровней.
При этом просматриваются следующие тенденции:
- доля федерального бюджета в общем объеме дотаций сельскому хозяйству незначительна. Основную нагрузку здесь несут бюджеты субъектов федерации;
- основная нагрузка по дотированию промышленности лежит на федеральном бюджете;
- имеет место финансирование в скрытой форме за счет федерального бюджета части расходов отдельных субъектов федерации на ЖКХ.
Это касается тех субъектов федерации, где собственные доходы бюджета не покрывают даже этой одной статьи расходов;
- недофинансирование отдельных категорий расходов за счет федерального бюджета приводит к тому, что некоторые статьи, находящиеся в полной компетенции федерального уровня, начинают финансироваться за счет бюджетов субъектов федерации. [8]
Основным направлением реформирования модели разграничения расходной ответственности становится четкое и однозначное распределение ответственности по финансированию конкретных категорий расходов за счет бюджета соответствующего уровня и недопущение как скрытого перераспределения полномочий в пользу субъектов федерации, так и переложения обязанностей субъектов федерации по финансированию расходов на федеральный бюджет.
В мировой практике широко применяются три основные модели распределения налоговых полномочий в системе бюджетного федерализма: распределение налоговых источников и их раздельное использование; последующее разделение части полученных федеральным бюджетом от раздельного использования этих источников доходов; совместное использование одной и той же налоговой базы.
В различных странах используются различные модели. Так, в германской модели бюджетного федерализма доминирует разделение получаемых налоговых доходов между федеральным бюджетом и бюджетами земель, в США и Канаде разделение налоговых доходов не применяется. Эти страны строят налоговые системы федерации и субъектов независимо и используют модели распределения налоговых источников и раздельного использования налоговых баз и совместного (параллельного) использования налоговых баз.
В настоящее время в РФ формально используются все три основные формы распределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы, но роль этих трех форм не одинакова. Однозначно доминирует разделение федеральных налогов между бюджетами всех уровней, второй по значимости формой является совместное использование доходной базы, а роль раздельного использования источников крайне незначительна.