Формирование налоговых доходов местных бюджетов в 2005 году, которое прямо не устанавливается проектом закона о федеральном бюджете, но всецело зависит от него, будет происходить в русле начала вышеназванных реформ. При этом ряд изменений в налоговом законодательстве, влияющих на формирование налоговых доходов местных бюджетов, вводится в действие начиная с 2005 года.
В соответствии с законодательством, обеспечивающим реформирование межбюджетных отношений, на федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации уже в 2005 г. возлагается часть расходных обязательств местных бюджетов. В целом расходные обязательства местных бюджетов в начале реформы в 2006 году сокращаются с 1281 млрд. руб. до 717,3 млрд. руб.
При этом предусматривается покрытие расходных обязательств местных бюджетов на 30 процентов (215,5 млрд. руб.) за счет финансовой помощи и на 60 процентов (434,8 млрд. руб.) -за счет налоговых доходов. Однако, очевидно, что в ряде муниципальных образований особенно с недостаточно развитой налоговой базой основную роль в формировании доходной части бюджетов будет играть финансовая помощь, которая в соответствии с Бюджетным кодексом становится собственным доходом бюджетов всех уровней.
В соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс, в местные бюджеты предполагается направлять начиная с 2006 года 40 процентов поступлений от налога на доходы физических лиц (258млрд. руб. или 59 процентов от налоговых доходов местных бюджетов), в том числе 10 процентов за счет обязательной передачи регионами. Они будут распределяться между бюджетами поселений (10процентов) и бюджетами муниципальных районов (20 процентов). Кроме того, в местные бюджеты ( бюджеты муниципальных районов и городских округов) будет направляться 90 процентов единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности ( 23,8 млрд. руб.) и 60 процентов единого сельскохозяйственного налога (по 30 процентов - в бюджеты поселений и бюджеты муниципальных районов).
Начиная с 2005 г. в соответствии с изменениями, внесенными в Налоговый кодекс, единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности вводится в действие не законами субъектов Федерации, а нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных районов, городских округов, законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. При этом до 1 января 2006 г. законами субъектов Федерации по-прежнему определяется порядок введения данного налога и виды предпринимательской деятельности, для которых он вводится.
Особенностью 2005 г. является то, что доходы от единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности зачисляются в местные бюджеты не по нормативу 45 процентов, как в настоящее время, а, в соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс, по нормативам, утвержденным законом субъекта Федерации о бюджете субъекта Федерации на 2005г.
В 2005 году транспортный налог остается региональным налогом и все поступления от него пойдут в региональные бюджеты (50,2 млрд. руб.). Кроме того, в соответствии с изменениями, внесенными в Налоговый кодекс, с 2005 года исключается зачисление в местные бюджеты суммы налога на прибыль организаций по налоговой ставке в размере 2 процентов, что приведет к потере местными бюджетами примерно 58 млрд. руб. в год.
В результате этих преобразований местными остаются лишь два налога - земельный налог (54,2 млрд. руб.) и налог на имущество физических лиц (5,64 млрд. руб.). Причем это налоги поселений, которые, в соответствии с изменениями, внесенными в Налоговый кодекс, вводятся в действие представительными органами поселений ( муниципальных районов) и городских округов не ранее 1 января 2006г.( за исключением вновь созданных муниципальных образований, которые могут реализовать указанные полномочия в период с 1 января 2005 г. по 1 января 2006г.).
В соответствии с изменениями, внесенными в Налоговый кодекс, местные налоги муниципальных районов не устанавливаются. Кроме вышеназванных доходов в бюджеты муниципальных районов с 2006 года будет зачисляться 100% земельного налога и 100% налога на имущество физических лиц, применяемых на межселенных территориях. Однако для полного « покрытия» расходных обязательств бюджетов муниципальных районов необходимо увеличение доли налога на доходы физических лиц, которая была бы закреплена на постоянной основе за бюджетами муниципальных районов с 20 процентов до 25-30 процентов. Обусловлено это тем, что сумма «отобранных» транспортного налога и налога на доходы физических лиц составляют более 60 млрд. руб., единого налога на субъекты малого предпринимательства - 15 млрд. руб. и они не «замещаются» увеличением доли единого налога на вмененный доход с 60 до 90 процентов (23,8 млрд. руб.).
В связи с этим, а также на основании изменений, внесенных в Бюджетный кодекс (пп.3 п.3 статьи 2) в поправках к рассматриваемому законопроекту может быть отражена необходимость обязательного установления законами субъектов Федерации о бюджете субъектов Федерации на 2005 год дополнительного норматива отчислений в бюджеты вновь образованных муниципальных районов от налога на доходы физических лиц в размере не менее 10 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации от указанного налога.
В связи с тем, что налоговые поступления « покроют» расходные обязательства местных бюджетов лишь примерно на 60 процентов недостающая сумма может быть получена, в том числе за счет неналоговых доходов местных бюджетов (аренда имущества, доходы от оказания услуг и т.д.) .
Между тем, в настоящее время неналоговые доходы могут быть значительными доходными источниками бюджетов лишь 100-120 наиболее крупных муниципальных образований.
В этой связи, на увеличение неналоговых доходов муниципалитетов, начиная с 2005 г., повлияет установленное изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс, зачисление в местные бюджеты до разграничения государственной собственности на землю доходов от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных в границах муниципальных образований и предназначенных для целей жилищного строительства, по нормативу 100 процентов.
Совершенствуя местное самоуправление, всегда целесообразно посмотреть и на свой исторический опыт, и на практику мирового сообщества.
Практика различных стран в настоящее время выработала, по крайней мере, три модели местного самоуправления, которые обеспечивают его самостоятельность, и, с другой стороны, необходимый государственный контроль[18].
Первая модель - англосаксонская. Она предусматривает самоуправление во всех звеньях, на всех ступенях административно-территориального деления. В общинах имеются только выборные органы. В мелких общинах, в которых меньше 150 человек, собирается общее собрание. А во всех остальных - выборные местные органы. Никаких назначенных чиновников сверху нет, управляются они советниками. Каждый член Совета отвечает за определенную отрасль. Исполкома нет. Имеются отрасли: дорожное хозяйство, образование, местная санитария. За каждую отрасль отвечает советник, у которого есть аппарат. Но есть и контроль. Демократии не может быть без контроля. Есть регулярные министерские инспекции (особенно Министерства по охране окружающей среды). Существует практика утверждения министерствами чиновников, которые затем утверждаются советами. Прежде чем назначить чиновника по пожарной охране, по здравоохранению, надо согласовать с соответствующим министерством. Есть целый ряд других форм государственного контроля, т.е. при любой выборности местных органов государственный контроль в той или иной форме существует, даже когда нет специально назначенных от государства уполномоченных.
Вторая - континентальная модель. На всех уровнях выборный Совет, но везде есть и назначенные представители правительства - префекты. Это государственная власть над властью местного самоуправления. Они осуществляют контроль и раньше контролировали довольно жестко. Сейчас целесообразность не проверяют, но законность проверяют всегда. Например, законность расходования средств: если деньги дали на постройку моста через речку, их нельзя потратить на обустройство клуба. Префекты могут обжаловать любое решение муниципального совета в административный суд. Специальные административные суды есть на всех уровнях. Что касается Правительства, то оно может сместить чиновника, но только в том случае, если он нарушает закон или если оказывается неработоспособным.
Третья модель. По ней пошла Латинская Америка. Назначенных представителей в местном самоуправлении нет. Но избранный населением префект утверждается затем парламентом как представитель государственной власти. Одновременно он является и председателем местного совета. В общем, он концентрирует большую власть и является представителем государственной власти. Будучи избранным населением, он легитимен в глазах населения.
Что касается ст. 12 Конституции, которая исключает органы местного самоуправления из системы органов государственной власти, то она, не делает органы местного самоуправления элементами государственности второго сорта и не выводит их за рамки государственности. Это такой же по качеству элемент государственности. С точки зрения юридической оценки это - органы власти, как и вся вышестоящая структура.
Кроме того, признание публично-правового характера органов местного самоуправления надо рассматривать с той точки зрения, что существует тенденция к общинизации местного самоуправления. Поэтому естественно, что государство определяет и территории местного самоуправления, и объем полномочий местного самоуправления, исходя из реальных управленческих возможностей данных структур, определяемых размерами территории, социальной, производственной инфраструктурой.