Еще одна важная черта, на которую обращает внимание Самуэльс, — наличие барьеров между самими центральными ведомствами, которые направляют приказы на места. По его мнению, центр не един, есть много бюрократических центров, и эту систему можно назвать «секциональным централизмом». Ученый полагает, что пороки «вертикального администрирования» часто являются, по сути, пороками «замкнутости», узких, ведомственных подходов. От себя заметим, что эта черта присуща и деловым связям в Японии (система кэйрэцу), но не носит абсолютного характера. Так, противовесами в сфере государственного управления становятся различные межведомственные образования, формирующиеся по проблемному признаку17.
По-моему, общая оценка экономической эффективности сложившейся системы местного самоуправления должна определяться условиями и задачами того или иного периода экономического развития страны. Иными словами, ее высокоцентрализованный и «вертикальный» характер на разных исторических этапах оборачивался и силой, и слабостью. С одной стороны, эта система, как представляется, построена на противовесах и довольно гибко сочетает права и обязанности обеих участвующих сторон — центрального правительства и ОМС. Это позволяло в течение всего послевоенного периода обеспечивать условия для развития регионов и выполнения ОМС возложенных на них обязанностей, а также строить адекватную регионально-экономическую политику. С другой стороны, по мере того как сами регионы набирали «экономический вес», эта система стала тормозить дальнейшее развитие и регионов, и всего народнохозяйственного комплекса. По-видимому, сейчас мы наблюдаем как раз тот этап, когда система местного самоуправления и региональная политика, фундаментом которой она верой и правдой служила все послевоенные десятилетия, перерастают имеющиеся правовые, организационные и традиционные рамки. Осознание этого факта правительством нашло отражение в проведении в 80-е годы «местной административной реформы»18. В 90-е годы, помимо внесения изменений в закон «О местной автономии», был принят (в 1995 г.) закон «О децентрализации», юридически закрепивший требование модернизации всей системы местного самоуправления19. Все это пока, однако, не затронуло основ вертикальной системы управления. Поэтому в 90-е годы дискуссии о децентрализации продолжались.
Что касается экономической сферы, то главы местных администраций в большинстве своем выступают за бo/льшую самостоятельность в принятии оперативных и стратегических решений. Интересно в этой связи высказывание бывшего премьер-министра Японии (1993—1994) М. Хосокавы, который сам был губернатором и в бытность премьер-министром выступал горячим поборником всестороннего развития местного самоуправления20. Он утверждает, что «бо/льшая часть работы органов местного самоуправления — это чисто канцелярская работа, связанная с переадресовкой поручений. В префектуральных органах на ее долю приходится 80%, а в городских, поселковых и сельских — 40%». Ему вторит чиновник местного управления, заведующий сектором планирования поселкового управления Когота (префектура Мияги) М. Охара, который полагает, что работа служащих префектуральных органов власти по своей сути состоит в рассылке по нижестоящим городским, поселковым и сельским управлениям распоряжений центральных министерств и ведомств и последующем контроле над их точным исполнением21. Губернатор префектуры Миэ М. Китагава в этой связи обращает внимание на неэффективность работы местного самоуправления. Центральное правительство, по его мнению, издает приказы в 80% дел, касающихся местного самоуправления. Поэтому местные чиновники не работают с той «страстью и мужеством», которые были бы им свойственны, если бы на них возложили реальную ответственность. Они обращают внимание лишь на приказы из центра, часто игнорируя реальные интересы местного населения и забывая, что «верховная власть принадлежит людям»22.
Представители ОМС выступают за бо/льшую самостоятельность в распоряжении земельным и лесным фондом, общественными зданиями23.
Так, стремление получить бо/льшую самостоятельность в вопросах землепользования представители ОМС, как правило, мотивируют тем, что ведомственные интересы часто вступают в противоречие с местными. Например, префектура хотела бы выделить земли под жилищное или промышленное строительство, чтобы привлечь компании, а Министерство сельского, лесного и рыбного хозяйства стремится сохранить сельхозугодия. В этом же заинтересованы и чиновники сельхозотделов префектуральных управлений24.
Но, пожалуй, самая важная в этом ряду — проблема финансовой автономии. Организация бюджетной системы становится важнейшим индикатором степени реальной автономии местной власти. Финансовое положение местного самоуправления и его финансовые взаимоотношения с центральной властью определены в законах о местной автономии. Масштабы и формы перераспределения финансовых ресурсов представляют собой важное направление и одновременно инструмент региональной экономической политики.
Бюджетная система Японии построена таким образом, что местные власти собирают чуть больше одной трети от общих налоговых поступлений в стране25. Понятно, что ограниченность собственной финансовой базы ОМС вступает в противоречие с большим объемом возложенных на них функций. В связи с этим проводится балансировка доходов и расходов центрального и местных бюджетов, которая осуществляется в ходе бюджетного процесса, когда местные власти получают существенные трансферты из центра по каналам перераспределения налогов, государственных субсидий и дотаций. В результате конечные налоговые поступления в местные бюджеты увеличиваются более чем до 1/2 общих налоговых поступлений в стране26.
Собственно, смысл общего регулирования землепользования в Японии сводится к достижению баланса между землями различных категорий (сельскохозяйственными, для строительства жилья, для использования в коммерческих целях и др.) Местные власти обладают правом принудительного отчуждения (выкупа) земли у частных собственников по решению местного комитета по отчуждению. Но эта мера применяется крайне редко и для узкого круга общественных объектов — дорог, каналов, парков, при перепланировке городских кварталов.
В целом же органы местного самоуправления стремятся к тому, чтобы процесс приобретения земли проходил как можно более гладко, и заранее принимают меры, позволяющие избежать конфликтов. Например, при строительстве территориальных комплексов иногда заранее планируется перевод части общественных земель из одной категории в другую с тем, чтобы они могли быть использованы для размещения инфраструктурных и иных объектов, предусмотренных в проекте. В некоторых случаях ОМС предварительно покупают землю в районах предполагаемого строительства. Если собственник участка намерен продать его, то местные власти или производители работ в рамках программы, реализуемой в данном районе, имеют преимущественное право на его приобретение. В фондах программ специально предусматриваются денежные суммы для предварительной покупки земли в соответствии с «надлежащей» ценой. Тем собственникам, которые продают землю государству, местным властям, общественным компаниям, предоставляются льготы по подоходному налогу и другим видам местных и государственных налогов. Например, единая налоговая ставка на доходы от прироста капитала снижается с 20 до 15%. Следует подчеркнуть, что эффективность налоговых льгот повысилась после ужесточения системы земельного налогообложения. Перевод земель из одной категории в другую требует специального разрешения. Особенно строго охраняются сельскохозяйственные земли. Получить разрешение на их использование, например для жилищного строительства, теоретически возможно, но практически крайне трудно. Для этого нужно согласие не только сельскохозяйственного отдела ОМС, но и Министерства сельского, лесного и рыбного хозяйства.
При распределении трансфертов правительство исходит из того, что гражданин, проживающий в любой префектуре или городе, является одновременно гражданином Японии и уже поэтому он должен получить определенный набор общественных услуг независимо от того, каково финансовое положение местного органа власти. Речь, конечно, не идет об «уравниловке» в какой бы то ни было форме27. Трансферты распределяются между префектурами и муниципалитетами в неравных пропорциях. В среднем они составляют около 40% доходной части бюджетов префектур и 30% — муниципалитетов, но за этими средними показателями стоит значительный разброс по отдельным регионам. Перераспределение налогов осуществляется по принципу полного или частичного сбалансирования разницы между основными финансовыми потребностями и основными финансовыми поступлениями.
Отчисления из центрального бюджета получают не все, а нуждающиеся префектуры и муниципалитеты (последние не непосредственно от правительства, а через префектуры)28.Большинство ОМС в Японии в той или иной форме получают трансферты от центрального правительства. Из 47 префектур лишь четыре — Токио, Канагава, Аити и Миэ — до последнего времени считались состоятельными и не пользовались ими (в 90-е годы их ряды сократились до одной — Токио). А из 3437 городов, поселков и деревень Японии бездотационных насчитывалось 164, или 4,8% от общего числа29.