Помимо безвозвратных выплат, правительство Японии использует и систему льготного целевого кредитования ОМС через программу займов и инвестиций (ПЗИ)30. Кредиты, поступающие через ПЗИ, предназначены для финансирования проектов с ожидаемой прибылью. ОМС направляют их на организацию «общественных работ», реализацию общегосударственных программ регионального развития, предварительную покупку земельных участков для общественных нужд, кредитование местных частных и общественных предприятий.
Другая часть государственных кредитных ресурсов (около 30%) поступает через Корпорацию финансирования местных общественных предприятий (которые являются главными хозяйственными субъектами местных администраций) непосредственно на счета последних.
Местные бюджеты пополняются и за счет займов, размещаемых на частном финансовом рынке путем открытой продажи облигаций ОМС и закрытой подписки на них. Выпуск местных займов контролируется правительством и осуществляется с разрешения Министерства по делам местного самоуправления. Поэтому доля их в местных бюджетах долгое время держалась на одном уровне и выросла лишь в 90-е годы, когда тяжелое финансовое положение заставило ОМС более активно обращаться к этому финансовому источнику.
В целом можно сказать, что вплоть до настоящего времени перечисления центрального правительства ОМС на безвозвратной и возвратной основе смогли не только обеспечить финансовую базу для выполнения последними закрепленных общегосударственных функций, но и дали возможность участвовать в общегосударственной политике совершенствования инфраструктуры и формировать собственные «бюджеты развития», в том числе и для инициирования и поддержки локальных проектов.
Подтверждением могут служить значительные размеры инвестиционных расходов ОМС и их доля в местных бюджетах, которая устойчиво составляет более трети расходной части сводного финансового плана префектур и муниципалитетов и значительно превышает как абсолютные масштабы, так и удельный вес подобных статей центрального бюджета. При этом две трети инвестиционных расходов ОМС приходится на «самостоятельные работы ОМС», бо/льшая часть которых осуществляется в рамках общегосударственных и региональных планов — долгосрочных планов развития данной территории, политики по отношению к депрессивным районам и районам депопуляции, планов возрождения «сельской родины» (фурусато), в ходе перепланировки городов. Кроме того, из местных бюджетов финансируются работы по комплексному обустройству территории и созданию «благоприятной жизненной среды»31.
Проблема целесообразности и справедливости распределения финансовых ресурсов между территориями часто подается в японской печати и выступлениях политиков как вопрос о взаимоотношениях между «состоятельными» и «дотационными» регионами.
Например, Ю. Харада замечает по этому поводу, что роль национального правительства стала сводиться к тому, чтобы собирать богатства из трех регионов и перераспределять их между всеми остальными. Автор здесь, по-видимому, выражает точку зрения самых развитых префектур, налоговый вклад которых в государственную казну наиболее велик и которые полагают, что несправедливо урезать суммы дотаций состоятельным регионам. Особенно часто выражают недовольство по этому поводу власти Токио, который помимо расходов большого города несет и бремя затрат, связанных со статусом столицы32.
Вместе с тем в последние десятилетия, и особенно в 90-е годы довольно часто высказывается точка зрения, согласно которой централизованная система перераспределения финансовых ресурсов делает местные власти зависимыми от центра, что порождает серьезные проблемы33. Важнейшая из них — реальное ограничение самостоятельности местных властей, пределы которой определяют не только нормы закона, но и степень финансовой зависимости или независимости от центра. Поэтому не случайно японскую систему местного самоуправления часто называют «тридцатипроцентным самоуправлением», имея в виду уровень самофинансирования. Справедливости ради следует сказать, что в действительности во многих префектурах и крупных городах этот показатель гораздо выше. Однако суть проблемы от этого не меняется, и право распределения финансовых ресурсов потенциально дает правительству определенные способы воздействия на политику местных властей34.
На разных уровнях в Японии выдвигались идеи перестройки региональных финансовых систем. Так, согласно программе упоминавшейся Новой партии, предлагалось отменить дотации и другие поступления из государственной казны, а налоги с юридических лиц и подоходный налог распределять между государством и регионами как объединенный. На разных уровнях выдвигались также идеи передачи в ведение местных властей потребительского налога и либерализации выпуска местных займов.
Стремление к усилению независимости местных властей в финансовой сфере характерно для многих губернаторов и мэров крупных городов. Весьма показательно в этом отношении интервью губернатора префектуры Оита М. Хирамацу. Он, к примеру, предложил, чтобы 60% собираемых в стране налогов шли прямо ОМС. Это, по его мнению, позволило бы местным властям более эффективно работать в области образования, здравоохранения, улучшения качества жизни людей.
Хирамацу выдвинул весьма смелую и радикальную идею реконструкции всей системы местного самоуправления по образцу ЕС и в перспективе — создания системы административного устройства типа «Соединенных Штатов Японии». Конечно, заявил Хирамацу, префектура Оита слишком мала, чтобы действовать самостоятельно, но если объединиться с другими префектурами о-ва Кюсю, то это объединение могло бы быть вполне жизнеспособным. Поначалу оно имело бы долги на общую сумму около 2 трлн. иен, но через пять лет вполне могло бы обрести финансовую самостоятельность. Это новое образование, по замыслу губернатора, управлялось бы «правительством» Кюсю, которое мог бы сформировать «конгресс» Кюсю, куда каждая префектура острова выбрала бы делегатов. В случае успеха подобный опыт можно было бы распространить на другие районы Японии35.
Конечно, подобные предложения выглядят, мягко говоря, утопичными и в обозримом будущем вряд ли будут иметь что-либо общее с практикой реформирования системы местного самоуправления, но в определенной степени они свидетельствуют о настрое местных лидеров.
Затянувшийся экономический спад 90-х годов внес коррективы, и весьма существенные, в позиции заинтересованных сторон по вопросу финансовых взаимоотношений центра и регионов. Понижательные тенденции общеэкономической динамики затронули и местные финансы и уменьшили возможности централизованного финансирования регионов.
Общие размеры местных бюджетов сократились в 1998 фин. г. на 1,6%, в том числе инвестиционные расходы — на 6%. Снизилась и доля последних в общих местных расходах36. По данным опроса, проведенного газетой «Нихон кэйдзай симбун» и охватившего 46 префектур и 589 муниципалитетов, 65,5% из них в 1998 фин. г. сократили расходы на «общественные работы», не субсидируемые центральным бюджетом, на 10—30% по сравнению с предыдущим финансовым годом. Причина — ухудшение финансового положения, затронувшее даже «сильные» префектуры — Тибу, Осаку, Канагаву, которые сокращают ассигнования на «общественные работы» уже 2—4 года подряд.
В жестких финансовых условиях 90-х годов местные власти, вероятно, задумываются, стоит ли столь решительно отказываться от устоявшейся системы финансовых трансфертов из центра, и их позиция по отношению к идее всесторонней, в том числе финансовой децентрализации становится более осторожной.
Так или иначе, в настоящее время и в обозримой перспективе очень многие регионы страны будут нуждаться как в регулярных ежегодных трансфертах, так и в специальном механизме финансирования в соответствии с программами регионального развития, который также стимулирует депрессивные районы, но более гибко, дифференцированно.
К тому же антикризисные мероприятия правительства предполагают дополнительные расходы на «общественные работы», которые всегда поддерживали местные экономики. Весьма положительно оценивается в префектурах и новая страховая система по уходу за престарелыми гражданами, которая будет финансироваться в основном из бюджета. Практическая организация этой системы будет осуществляться муниципалитетами, что поможет создать дополнительные рабочие места37.
Одновременно в целях экономии бюджетных средств ОМС вынуждены прибегать к приватизации ряда услуг, которые традиционно оказывались общественными предприятиями38, и прилагать еще более энергичные усилия для привлечения инвестиций в местную экономику — и в отрасли инфраструктуры, и в другие отрасли в интересах увеличения занятости и притока поступлений в местные бюджеты.
Тенденции в системе экономических взаимоотношений центра и регионов, наметившиеся в 90-е годы, являются, по-моему, явными признаками если не самих перемен, то, во всяком случае, готовности этой системы к переменам. Причем готовность эту, хотя, возможно, и в различной степени, проявляют обе стороны. Местные власти все более отчетливо заявляют о своем стремлении получить бо/льшую экономическую самостоятельность и полномочия, правительство отчасти готово этими полномочиями поделиться. В свою очередь, сдвиги в экономических взаимоотношениях центра и регионов, наряду с другими факторами, предопределяют грядущие перемены в идеологии и механизмах региональной экономической политики.
Важной особенностью этих отчислений является возможность для местных администраций использовать их как собственные источники доходов, т.е. без всяких условий и ограничений, в отличие от государственных субсидий и дотаций.
Помимо обычных отчислений от государственных налогов правительство применяет и специальные, целевые. ОМС, на чьей территории реализуются какие-либо общегосударственные программы, в рамках которых предусматриваются льготы по местным налогам, государство компенсирует потери от недополучения налогов в размере 80% для префектур и 75% — для муниципалитетов.