6. Важным свидетельством наличия сильного стимула создавать ГУПы является сама отраслевая структура ГУПов.
ГУПы отличает избыточная по отношению к необходимой для производства общественных благ занятость: из 1850 тысяч занятых на предприятиях исследованной выборки 900 тысяч не имеет никакого отношения к производству общественных благ, а среди остальных подавляющее большинство - почти 844 тысячи - занято на транспорте, не относящемся к чистым общественным благам. Избыточная занятость на ГУПах свидетельствует о сильных стимулах различных групп создавать новые предприятия и поддерживать этот институт.
б) Внешние эффекты воспроизводства государственных предприятий
1. Одним из прямых результатов сохранения государственных предприятий, как значимою сегмента в самых разных отраслях, является усиление стимулов к воспроизводству избыточного регулирования. Большой объем ресурсов, целый слой чиновников и менеджеров, связанных с контролем над этими ресурсами, объясняет заинтересованность в ограничениях, налагаемых на конкурентов, от которых сами они в силу понятных причин будут избавлены. Государство выступает, примем повсюду игроком на рынке, разработчиком правил, судьей и полицейским, действуя в условиях жесточайшего конфликта интересов.
2. Имеются сравнительно свежие примеры создания соответствующих правил:
1)Принятие в 2000 году под аккомпанемент дискуссии о дерегулировании, Федерального закона "О безопасности и качестве пищевых продуктов", пакета подзаконных актов и целой волны соответствующего регионального законодательства.
2)Сохранение свыше 110 видов деятельности, подлежащих лицензированию по процедурам закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" и еще 15 видов деятельности, в том числе деятельности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, осуществления внешнеэкономических операций; осуществления международных автомобильных перевозок грузов и пассажиров, использования результатов интеллектуальной деятельности, деятельности в области связи и др. демонстрируют возможность существования такого эффекта.
3. Упомянутый выше эффект практически исключает возможность устойчивого равновесия. Группы специальных интересов, укрепившиеся в результате столь удачного лоббирования, заинтересованы расширять свое присутствие на рынке, "зачищаемом" от конкурентов, расширяя тем самым коалицию заинтересованных в росте административных барьеров и избыточном государственном регулировании, то есть ситуация может становиться неконтролируемой.
4. Кроме того, рост государственного сектора затрудняет адекватную оценку его эффективности обществом, поскольку классические бухгалтерские показатели эффективности становятся все менее информативными. Они не могут объяснить экономической природы и цены достигнутых успехов для общества3. Альтернативные возможности использования тех же ресурсов или альтернативные поставщики товаров и услуг превращаются из реальности в гипотезу экономической теории.
1.3 Типы и организационно-правовые формы государственных предприятий
Экономическое содержание государственной собственности в его структурированном виде, отражающем ее сложность, неоднородность, проявляющееся как в целостности/неделимости, так и в разделенности/расчлененности ее правомочий, определяет во всем их многообразии организационно-правовые формы государственных предприятий.
Данная структурированность проявляется в том, что, во-первых, определенная часть их выступает, в "чистом" виде, другая часть — в виде предприятий с полным/доминирующим участием государственного капитала, позволяющим реализовать волю и интересы государства; во-вторых, имеет как коммерческую, так и некоммерческую направленность деятельности, вытекающую из характера их функционирования, связанного с удовлетворением определенных потребностей общества; в-третьих, могут быть убыточными, прибыльными, могут функционировать с нулевой прибылью.
Что касается организационно-правовых форм государственных предприятий, то в соответствии с ГК РФ к "чистым" государственным предприятиям относятся такие организационно-правовые формы, как унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, и унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления (казенные предприятия)1.
Унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления, по существу должно являться "чистым" государственным предприятием. Обусловлено это тем, что казенное предприятие не является собственником своего имущества, собственником является государство, которое определяет его правомочия по владению, пользованию и распоряжению последним. Подобный порядок спецификации правомочий государственной собственности означает, что данная организационно-правовая форма самым непосредственным образом "завязана" на удовлетворение государственными предприятиями потребностей государства прежде всего в чистых общественных, социально значимых, смешанных и квазиобщественных благах.
Второй организационно-правовой формой "чистого" государственного предприятия является государственное предприятие на праве хозяйственного ведения. Положение его в рыночной экономике является двойственным. Так, с одной стороны, согласно ГК РФ оно является коммерческой организацией, с другой стороны, оно не наделяется правом собственности на закрепленное за ним собственником имущество, которое является неделимым.
Субъектом права хозяйственного ведения является государственное предприятие. Что касается объектов его вещного права, то ими являются те виды имущества, которые переданы предприятию и предназначены для его деятельности.
Государственное предприятие распоряжается движимым имуществом, принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения, самостоятельно, за исключением случаев, установленных Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами.
Отрицать необходимость в рыночной экономике государственных предприятий-несобственников (в данном случае речь идет о предприятиях на праве оперативного управления) - значит полагать, что рыночная экономика работает без "провалов", способна полно и эффективно удовлетворить всю совокупность потребностей общества. А это, далеко не так. И хотя такой субъект не свойствен для развитого рыночного оборота, участниками которого всегда являются самостоятельные собственники имущества, подобного рода организационно-правовая форма объективно необходима и в условиях рыночной экономики, когда отсутствуют два необходимых и достаточных условия: эффективное государство и полные, развитые рынки. России до этого не только далеко, в силу своей специфики она просто "обречена" на использование данной организационно-правовой формы.
Наряду с унитарными предприятиями в соответствии с ГК РФ возможна и такая организационно-правовая форма государственного предприятия, как акционерное общество (открытое и закрытое). Формами проявления подобного государственного производственного предпринимательства в экономике РФ сегодня выступают: акционерные общества со 100%-ным государственным капиталом, с контрольным пакетом акций в руках государства, с "золотой акцией"2.
Чем же обусловлена необходимость использования государством корпоративной формы государственного производственного предпринимательства? По мнению Е. Торкановского, в этой связи можно выделить следующие причины: во-первых, акционерная форма дает возможность без каких-либо организационных преобразований предоставить па рынок пакет акций для частичной приватизации акционерного общества и привлечения дополнительных инвестиций за счет негосударственных средств; во-вторых, форма акционерного общества, по определению, предполагает широкую хозяйственную самостоятельность, ибо собственником имущества является именно акционерное общество, а не государство; создается реальная возможность небюрократического контроля за деятельностью менеджеров со стороны государства. Он должен осуществляться в соответствии с общим принципом управления акционерного общества: акционеры непосредственно не управляют предприятием, они только периодически оценивают деятельность менеджеров, исходя из достигнутых финансовых результатов; в-третьих, право собственности акционерного общества на имущество и его ответственность по долгам создают объективные предпосылки для "рыночного поведения" соответствующих фирм; все это и служит предпосылкой коммерциализации деятельности акционерного общества и как результат повышения эффективности производства.
В свою очередь С. Сосна весьма обоснованно считает, что государственная корпорация - именно та организационно-правовая форма, оптимально приспособленная для реализации общих, публичных интересов, которые не могут быть поставлены целиком в зависимость от рыночной стихии и конкурентной борьбы. Аналогичную позицию занимает Ю. Тихомиров, который связывает участие государства в создании и деятельности акционерных обществ с тем, что государство, представляющее экономические интересы, должно обеспечивать удовлетворение нужд страны, экономики в целом; оно призвано поддерживать целостность отраслевых, функционально-технологических и территориальных комплексов, без которых экономика "рассыплется" на множество, не связанных между собой элементов. Поэтому государство в одних случаях берет на себя роль учредителя акционерных обществ, возлагает на них некоторые регулирующие функции, в других — входит в их состав как акционер, в третьих — включает своих представителей в состав органов управления акционерным обществом, в четвертых — оказывает поддержку тем акционерным обществам, деятельность которых является важнейшей для экономики.
Что касается самой акционерной формы, то обеспечить эффективность реализации государственной собственности позволяют такие ее преимущества, как способность привлечь дополнительный капитал, обеспечить централизацию и концентрацию капитала, его перелив из одних областей экономики в другие, диверсифицировать производство, распределить и перераспределить риски, ответственность, создать предприятия, "разгрузить" федеральный бюджет, демократизировать управление.