На каждом конкретном этапе экономического развития общества специфика функционирования сферы жилищно-коммунальных услуг дополняется теми или иными факторами, влияющими на формирование хозяйственного механизма. В СССР длительное время господствовал культ труда (прежде всего физического) в сфере материального производства. Только труд занятых в этой сфере признавался производительным; только в ней согласно применявшейся методологии создавался национальный доход [4, с. 57]. Соответственно в сферу материального производства включались промышленность, строительство, сельское и лесное хозяйство, транспорт и связь, торговля, материально-техническое снабжение и заготовки.
В ряде отраслей народного хозяйства, входивших в непроизводственную сферу (в том числе в жилищно-коммунальном хозяйстве), труд считался непроизводительным, а стоимость предоставляемых услуг в национальный доход не включалась [3, с. 117–118]. Как следствие, в течение длительного времени имело место недостаточное внимание к сфере услуг, в частности, она никогда не обладала достаточным приоритетом в области финансирования и материально-технического снабжения.
Система функционирования сферы жилищно-коммунальных услуг, сложившаяся к началу реализации рыночных реформ, была вполне типичной для командно-административной экономики с точки зрения институциональной среды, технических характеристик, взаимоотношений производителей и потребителей (в том числе финансовых), механизма формирования цен (тарифов). Ей были присущи недостатки, обусловившие общую неэффективность типа хозяйственного поведения, названного впоследствии "затратным механизмом": господство государственной собственности, высокая централизация управления, искусственная монополизация рынков, высокий уровень дотаций.
В условиях перехода к рыночной экономике формирование нового хозяйственного механизма в жилищно-коммунальной сфере было сориентировано на радикальные изменения в отношениях собственности, на развитие рыночных отношений и соответствующих им институтов с передачей многих функций, которые ранее были присущи государству [3, с. 72].
По мнению А. Карандеева, хозяйственный механизм в условиях рыночной экономики – более сложная система, чем хозяйственный механизм, присущий административно-командной модели экономики. Рыночная экономика связана с глубоким общественным разделением труда, что ведет к расширению кооперационных связей между субъектами хозяйствования различного профиля [1, с. 19]. Присущие рыночному пространству риск и неопределенность накладывают отпечаток на возникающие экономические связи между хозяйствующими субъектами, между поставщиками и потребителями. При всей сложности хозяйственного механизма следует подчеркнуть его большую динамичность. Развитие конкурентных начал вызывает постоянное изменение форм организации производства, распределения, обмена и потребления.
Специфика хозяйственного механизма сферы жилищно-коммунальных услуг заключается в необходимости обеспечения взаимодействия сфер деятельности, где возможно развитие конкурентных начал (ремонт, эксплуатация жилищного фонда) и сфер деятельности, где возможности конкуренции ограничены (естественные монополии в водоснабжении, теплоснабжении).
Формирование нового хозяйственного механизма в сфере жилищно-коммунальных услуг невозможно без воздействия на этот процесс государства. Способность предприятий сферы жилищно-коммунальных услуг обеспечивать расширенное воспроизводство определяет демографические и социальные процессы в обществе [3, с. 73]. По этой причине формирование и функционирование хозяйственного механизма предполагает тесное взаимодействие всех уровней управления (федерального центра, субъектов РФ, органов местного самоуправления). Такая тесная взаимосвязь уровней государственного управления не присуща другим отраслям и комплексам, что является еще одной специфической чертой хозяйственного механизма сферы жилищно-коммунальных услуг.
С началом преобразований в ЖКХ проблемы функционирования и регулирования сферы жилищно-коммунальных услуг оказались объектом исследований ряда ученых и специалистов: И.В. Бычковского, В.К. Гор-деева-Гаврикова, И.Г. Минц, А.Н. Ряховской, С.Б. Сиваева, Ф.Г. Таги-Заде, Л.Н. Чернышева и др. Все они едины во мнении, что сущест-вующая система финансирования не способна обеспечить текущее функционирование предприятий ЖКХ, не говоря уже о расширенном воспроизводстве.
В современной экономической литературе по проблемам рыночной экономики и экономике общественного сектора общепризнанным стало разграничение экономического пространства на частный (рыночный) и общественный (нерыночный) сектор с позиции: теории общественного и частного блага, внешнего эффекта, информационной асимметрии и естественной монополии. Эти теории применимы для отнесения услуг к платному (рыночному, частному) и неплатному (нерыночному, общественному) секторам, а также для выделения смешанного (рыночно-общественного) сектора[2, с. 14].
Представления о механизме регулирования сферы ЖКХ строятся в зависимости от того, рассматриваются жилищно-коммунальные услуги как частное благо либо как общественное благо. Ряд экономистов (И.В. Бычковский, И.Г. Минц, С.Б. Сиваев, Л.Н. Чернышев и др.), являющиеся разработчиками программ по реформированию ЖКХ, рассматривают платежи потребителей как главный источник покрытия расходов предприятий ЖКХ. В то же время они констатируют, что сохранится потребность в бюджетных средствах на финансирование работ по модернизации и капитальному ремонту объектов ЖКХ, а также предоставление льгот и субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг. В качестве основного источника средств для развития объектов ЖКХ ими предлагается инвестиционная составляющая тарифов на оплату жилищно-коммунальных услуг. Согласно государственной программе реформирования жилищно-коммунального комплекса переход к полной платности жилищно-коммунальных услуг для населения обеспечит повышение инвестиционной привлекательности отрасли [2].
Товарной сущности жилищно-коммунальных услуг придерживается в своем исследовании В. Булычев. Он предлагает применительно к сфере жилищно-коммунальных услуг рассматривать концепцию мультиатрибутивного товара, "поскольку услуга приобретает свойства товара и с позиции данной концепции состоит из двух основных элементов: 1) ядро товара (товар по замыслу), содержащее основную выгоду (минимальный стандарт обслуживания); 2) окружение товара, которое образовано дополнительными к минимальному стандарту обслуживания услугами"[3, с. 5].
Противоположная позиция основана на том, что коммунальная деятельность носит общественный характер, а услуги потребляются коллективно, то есть имеют черты общественных потребностей. А.Н. Ряховская и Ф.Г. Таги-Заде, выступая с критикой официальной концепции реформирования жилищно-коммунального хозяйства, пишут: "…услуги, являющиеся общественным благом, рассматриваются как частный товар, а тенденция к централизации и концентрации систем коммунального обслуживания выдается за наследие плановой экономики" [1, с. 17].
Позиция А.Н. Ряховской и Ф.Г. Таги-Заде строится на том, что осознание общественного характера коммунальной деятельности является необходимым условием для создания экономических механизмов, позволяющих свести к минимуму саму возможность проявления частных интересов в этой сфере. По мнению этих ученых, осуществление коммунальнойдеятельности является необходимым условием для создания экономических механизмов, позволяющих свести к минимуму саму возможность проявления частных интересов в этой сфере. А оказание бюджетной помощи и поддержки развитию ЖКХ со стороны федеральных, региональных и местных органов власти, по их мнению, следует рассматривать не как благотворительность, а как нормальную форму участия в финансировании общественных потребностей.
В теории общественных благ, базирующейся во многом на идеях П. Самюэльсона и Р. Масгрейва, чисто коллективные блага противопоставлены частным благам рыночного сектора[4–5]. Двумя основными характеристиками чистых коллективных благ согласно данной теории выступают неделимость потребления, невозможность и нецелесообразность исключения пользователя. Неделимость и неисключаемость характерны лишь для "чистых" общественных благ. Если нарушается хотя бы одно из этих двух требований, то говорят о коллективных благах – делимых, нечистых, смешанных.
В.С. Занадворов, И.П. Ильина при рассмотрении функций города, его производства, потребления, инвестиций указывают, что специфические услуги, предоставляемые городом (общественный пассажирский транспорт и дорожная сеть города, система его водо-, электро-, тепло-, газоснабжения, очистные системы, противопожарная служба; административные и культурно-бытовые муниципальные услуги и т.д.) относятся к локализованным общественным благам (ЛОБ). Выделяя четыре основных типа благ (чистые общественные услуги; неделимые общественные услуги; делимые общественные услуги; частные товары и услуги), авторы уточняют, что "…к четвертому типу относятся не только чисто рыночные блага, но и блага, которые предоставляются на платной основе, но с предоставлением производителю определенных дотаций со стороны бюджета соответствующего уровня" [2, с. 37]. При этом авторы утверждают: "…ЛОБ, наиболее часто производимые и предлагаемые муниципальной администрацией (общественное освещение, канализация, начальное образование, городской транспорт, разработка планов развития городов и т.п.), рассредоточены по этим типам" [2, с. 38].
В рассмотрении вопроса отнесения жилищно-коммунальных услуг к чистым частным благам или чистым общественным благам следует учитывать, что они обладают в разных пропорциях свойствами как частного, так и общественного блага. Так, если принимать во внимание такие основные характеристики чистых общественных благ, как неделимость и невозможность исключения, то в отношении жилищных услуг (текущий ремонт, техническое обслуживание и санитарное содержание жилого дома и придомовой территории) обе эти характеристики являются условными. С развитием новых форм организации управления многоквартирными жилыми домами (Товариществ собственников жилья) потребители могут участвовать в принятии решений о необходимости проведения тех или иных видов работ и услуг. Это характеризует определенную исключаемость и делимость некоторых видов работ и услуг по содержанию, техобслуживанию и текущему ремонту жилищного фонда в границах района, города, но неделимость и неисключаемость в пределах многоквартирного дома. В то же время необходимо наличие минимального набора услуг, обеспечивающего сохранность и возможность эксплуатации жилого дома.