В 1958 г. там было издано сразу несколько основополагающих работ, в которых рассматривались вопросы правовой допустимости заключения административных договоров. Причиной такого длительного перерыва формирования концепции административного договора явилась вторая мировая война.
Исследования, проводимые в настоящее время в Германии и других странах, не затрагивают вопрос о принципиальной допустимости использования в управленческой практике административных договоров. Речь идет в основном о предпосылках, условиях заключения и оформления административных договоров и об ошибочных последствиях их реализации.[11]
Таким образом, можно отметить, что формирование института административного договора в зарубежной законотворческой и управленческой практике прошло долгий путь.
В дореволюционной России в начале XX в. опыт применения такой правовой формы, как административные договоры, не был учтен законодателями и оказался практически забытым.
Вопрос о договорных формах и методах государственного управления в советской правовой литературе впервые начал ставиться и получил поддержку части научной общественности в краткий период нэпа в 20-е годы.[12]
А.И. Елистратов объяснял тогда развитие договорного начала в административном праве потребностью учитывать растущее политическое самосознание масс, осознание общности своих жизненных и профессиональных интересов. Он отмечал, что властвование, которое не учитывает волю подвластных, может потерять под собой почву и указывал на то, что хотя в административном праве господствует принцип одностороннего властвования, в отдельных случаях использование договора вместо принудительного нажима более целесообразно, поскольку позволяет экономить материальные и финансовые средства.
Кроме того, в условиях социального компромисса государства с различными экономическими и социальными группировками "договорный акт, по его мнению, становится принципиально столь же возможной формой государственного акта, как и одностороннее волеизъявление власти".
А. И. Елистратов, подобно другим исследователям того времени, отождествлял публично-правовой договор с административным договором самого государства с гражданами (например, в имущественных сделках, где частное лицо выступает подрядчиком или поставщиком государства[13]), однако он подчеркивал взаимосвязь административного договора и правового акта управления, так как государственные органы придавали публичным договорам характер специфических правовых актов управления.[14]
По мнению В. Л. Кобалевского, хотя административные юридические средства (распоряжения) имеют по общему правилу односторонний характер, развивающаяся сфера публично-правовых отношений вызывает к жизни публично-правовые договоры, в которые вступают между собой отдельные носители государственного управления.
В качестве примеров публично-правовых договоров В. Л. Кобалевский приводит концессии государства на использование природных ресурсов [15].
В 1928 году вышла статья К.Сперанской "Об административном договоре", в которой активно ставит вопрос о том, нужен ли институт административных соглашений в советской действительности[16]. Договор признается ей универсальным средством правового регулирования, приводятся конкретные примеры государственно-правовых и административных договоров
В связи с принадлежностью практически всех средств производства государству и внедрением планового хозяйства, договоры между органами государственного управления, особенно в сфере народного хозяйства, широко практиковались в то время, начиная с 1923 года, представляя собой разновидность плановых договоров между ВСНХ (или его отдельными главками — Главметаллом, Центральным управлением лесной промышленности и др.) и НКПС, Наркомпродом и т. д.
Такие договоры нередко заключались в соответствии с постановлениями Правительства, Госплана и т. д. Часто на основании таких (с 1929 г..— «генеральных») договоров заключались хозяйственные договоры исполнения (с I929 г. — «локальные договоры»)- между предприятиями нескольких ведомств.
В 1934-—1936 гг. вместо генеральных договоров заключаются протокольные соглашения, признававшиеся административными актами и поэтому не порождавшие никаких гражданско-правовых обязательств между подписавшими его органами. Затем и эти соглашения были заменены административными нормативно-правовыми актами внедоговорного характера - основными или общими условиями поставки[17]. Причиной опять же явилась военно-политическая обстановка того времени.
В период централизованного жесткого руководства всеми сторонами жизни общества и государства, существования плановой экономики в бывшем СССР, отсутствия рыночных отношений в народном хозяйстве полномочия органов государственного управления в республиках, краях, областях, городах, районах были весьма специфическими и ограниченными.
Основной правовой формой деятельности органов исполнительной власти в 40-60-е годы являлось издание подзаконных правовых актов, т. е. односторонних властных правовых предписаний, подлежащих безусловному исполнению и регулировавших управленческие отношения только по вертикали. В те годы сложилась мощная система директивно-плановых указаний. Государственно-административные акты зачастую определяли субъектов и содержание гражданско-правовых договоров.
Однако, с 50-х годов уже встречаются договоры между местными Советами, договоры государственных органов с гражданами, а так же, между центральными отраслевыми органами государственного управления (генеральные договоры хозяйственных ведомств)[18]. Начала появляться и научная литература о таких видах договоров. С 60-х годов проблема договорных форм и методов управления вновь начала привлекать к себе пристальное внимание исследователей.[19]
Широкий резонанс вокруг проблем, связанных с теорией административного договора, вызвали работы Ц.А.Ямпольской и В.И.Новосёлова. Поводом к дискуссии послужила критическая работа болгарского административиста П.Стайнова [20]"Теория административного договора и социалистическое право", в которой автор категорически отвергает существование института административного договора в социалистической правовой системе.
Ц.А.Ямпольская ставит вопрос следующим образом: действительно ли понятие административного договора неприемлемо в советских условиях? Далее она отмечает, что определенное неравенство сторон в административном договоре не означает ни бесправия одной стороны, ни возможности чинить произвол - для другой. Некоторое стеснение для гражданина в части установления условий договора вполне может возмещаться повышением ответственности за исполнение этих условий со стороны государственных органов и конкретных должностных лиц.
Как управленческое действие, обладающее одновременно и чертами власти-подчинения, и юридического равноправия, характеризует административный договор В.И. Новосёлов. К числу административных автор относит договоры коммунально-бытового обслуживания, договоры пользования гражданами книгами массовых библиотек, трудовые договоры, договоры перевозки в общественном транспорте, договоры о расчетных и кредитных отношениях между Госбанком и организациями и некоторые другие
По мнению В.И.Новоселова, отличие данных договоров от гражданско-правовых состоит в том, что их участники находятся не в одинаковом положении. Орган управления сохраняет властные полномочия, то есть полномочия административного характера, несмотря на то, что он несёт определённые обязательства перед своим контрагентом.
Симптоматично, что интерес к проблемам административного договора проявляется, как правило, в периоды демократизации общественной жизни и ослабления директивно-командных начал в экономике и политике (либерализация нэпа, 1960-е годы, период современных реформ).
Являясь на практике весьма важным административно-правовым институтом, в последние десятилетия, и особенно в настоящее время, административный договор во многих странах стремительно приобретает широкое распространение в сфере действия публичного права.
Из всех западноевропейских стран, где создана теория административного договора и приняты соответствующие законодательные акты об административных договорах, особо выделяются Франция и Германия.[21]
Теория и законодательное регулирование административного договора в Германии, например, имеют высокий уровень разработки и развития, хотя главной и значительно чаще применяемой на практике правовой формой управленческих действий, как и во многих других государствах, является, все же, правовой акт управления. Однако правоприменительная практика изобилует примерами заключения и исполнения административных договоров. В некоторых случаях без их заключения вряд ли возможно обеспечить нормальное функционирование общественной жизни и административной деятельности. Даже при поверхностном анализе ежедневной немецкой управленческой практики можно заметить, что значение административного договора возрастает.
Административный договор устанавливается в ФРГ федеральным Административно-процессуальным законом от 25 мая 1976 г. (§ 54—61), а также аналогичными законами земель Германии, например, § 54—62 Административно-процессуального закона Земли Северный Рейн-Вестфалия от 21 декабря 1976 г. По мнению немецких ученых-юристов, административно-правовое соглашение используется на практике все более активно.[22]
Особая важность и значимость в процессе осуществления управленческих действий административных актов и публично-правовых договоров подчеркиваются также стремительным распространением соответствующих нормативных актов в бывшей ГДР. Например, в июле 1990 г. (еще до официального дня воссоединения Германии) для этой территории был разработан проект рамочного закона об административном процессе в ГДР.[23]