В Российской Федерации, исполнительные органы государственной власти заключают соглашения о сотрудничестве, основываясь на полномочиях, предоставленных им нормами административного права. Нередко в этих соглашениях указывается, что они заключены на основе действующего законодательства, определяющего, с одной стороны, полномочия органов управления, а с другой – права и обязанности граждан и объединений во взаимоотношениях с исполнительной властью.
При этом, следует различать понятия "административные договоры" и "гражданско-правовые договоры, заключенные государственными органами", поскольку государство участвует в многочисленных договорных связях, не все из которых являются административными. Например, государственные органы заключают и гражданско-правовые сделки. Возникает вопрос о выработке критериев, позволяющих провести разграничение договорных средств.
Как известно, государственные органы всегда действуют в рамках своей компетенции. Администрация области, например, вправе распоряжаться своим имуществом, региональные УИНы вправе и в то же время обязаны осуществлять в рамках закона право отбывающих наказание на общение с родными, с духовными лицами. В то же время, добровольно заключая соглашение о сотрудничестве, государственные органы берут на себя определенные более конкретные обязательства, например, по обеспечению конкретных форм содействия представителям религиозных объединений.[37]
Здесь, однако, надо отметить, что речь идет не о каких-то дополнительных обязанностях, а о конкретизации тех обязательств, которые возложены на соответствующие государственные органы Конституцией и иными законами и подзаконными актами для решения общественно значимых задач.
Важно отметить, что административно-правовые договоры заключаются тогда, когда у властных субъектов появляется своеобразный правовой коридор, выражающийся в некоторой свободе действий в рамках своих полномочий и для реализации поставленных государством в лице законодательных и вышестоящих исполнительных органов задач. Когда орган исполнительной власти начинает искать наилучший из возможных путь творческой реализации своих полномочий, использование административно-договорного института приходится очень кстати. В связи с этим, не менее важно понимание административного договора как «особой формы правового опосредования регулятивных отношений, используемой в тех случаях, когда субъекты управления какими-то отдельными сторонами своей деятельности оказываются юридически равными и возникает необходимость целенаправленной координации их работы»[38].
Признаки административного договора во многом совпадают с признаками публично-правового договора. Это и обязательное наличие в качестве одной из сторон органа государственной власти, и наличие публичного интереса («государственной нужды», «федеральной нужды», «национальных интересов Российской Федерации», «интересов общества» и т.д.). Однако, конкретизируя эти положения, следует отметить, что «предмет административных договоров всегда составляют социальные проблемы, так или иначе связанные с деятельностью администрации»[39].
По мнению Ю.А. Тихомирова, для административного договора, как договора публично-правового характерны следующие специфические признаки:
1. Субъектом договора всегда является участник публично-правовых отношений, и прежде всего обладающий властными полномочиями: государство, его органы, должностные лица, органы местного самоуправления, официальные представители партий и иных общественных организаций, международные организации.
2. Противоположная сторона в публично-правовом договоре может обладать иным статусом, но в публично-правовой сфере является носителем некоторых властно-регулирующих функций (государственные корпорации и т. п.) или выразителем общественных интересов (территориальное, профессиональное и иное самоуправление).
3. Публично-правовой договор имеет особый предмет: вопросы властвования, управления или саморегуляции.
4. Стороны публично-правовых договоров приобретают своеобразные обязательства, которые обеспечиваются специфическими способами: используются меры организационного, правового, экономического, платежно-расчетного характера, могут быть изменены режимы исполнения, установлены особые приоритеты.[40]
Исходя из указанных признаков публично-правовых договоров, их субъектов и содержания и отмечая, что договорные отношения в сфере публичного права выражают меру согласования деятельности участников в рамках публично-правового воздействия, все же можно заключить, что административный договор является особым видом публичных договоров и поэтому имеет специфические признаки, а в будущем при осуществлении правовой регламентации, возможно, будет иметь и особую нормативную базу.
Ранее в данной работе указывалось на особый правовой режим административных договоров, содержащих административно-правовые элементы, выходящие за рамки публичного и частного права. Эти особенности относятся к нормативной основе, целям и функциям административного договора, его предмету, содержанию, субъектному составу, ограниченному действию общих принципов обязательственного права, процедурным моментам, прерогативным полномочиям государственного контрагента и ряду других аспектов.
В своей совместной работе Розенфельд, В. Г., Старилов, Ю. Н.[41] указывают на следующие особенности:
Во-первых, административный договор представляет собой институт административного права, и поэтому его нормативную базу составляют, прежде всего, нормы административного права.
Во-вторых, в административном договоре, в отличии от публично-правового, противоположной стороной по отношению к постоянному участнику таких договоров — органов, обладающих властными полномочиями, — могут являться и субъекты, которые не являются в публично-правовой сфере носителями властно-регулирующих функций, например, негосударственные частные предприятия и организации, граждане.
В-третьих, административные договоры должны включать в качестве обязательных следующие условия их заключения:
- удовлетворение общественного (публичного) либо государственного интереса;
- определение административного (публичного) режима реализации определенных задач и функций;
- осуществление контроля за его реализацией со стороны органов управления;
- возможность прекращения административного договора в одностороннем порядке органами (должностными лицами) исполнительной власти при неисполнении или ненадлежащем исполнении принятых обязательств другой стороной;
- установление возможности разрешения возникающих споров в органах административной юстиции (которые до сего времени так и не созданы в Российской Федерации) и в судебных органах.
Весьма детально исследует проблему применения административных договоров в России в условиях развивающихся рыночных отношений Д.Н. Бахрах.[42] Высказывая соображения о признаках, характеризующих административные договоры, он обращает внимание на следующее:
1. Административные договоры имеют, как правило, организационное содержание. Как и предыдущие авторы, он утверждает, что их целью является достижение общественно значимых результатов.
2. Административный договор всегда выступает как правовая форма деятельности субъектов, которые обладают определенной степенью самостоятельности в решении соответствующих вопросов, хотя права и обязанности сторон, даже если они не находятся в отношении «власть - подчинение», не равны, поскольку речь идет об управленческих, а не имущественных отношениях. Одной из сторон отношений является участник административного управления, а заключаются они между субъектами административного права.
3. Административный договор в России не обеспечен судебной защитой, и невыполнение одной из сторон или обеими сторонами взятых на себя обязательств не влечет применения имущественных санкций.
4. Административный договор не является совершенно самостоятельной формой управления, а непосредственно связан с административным актом, с осуществлением административным органом своих обязанностей.
5. Так же он говорит, что нормативная база административно-договорной практики — нормы административного права. При этом общие правила еще не разработаны, а частные нормы содержатся как в законах, так и в подзаконных актах.
6. Административный договор может во многих случаях заменить административный акт.
7. За нарушение договора возможно применение мер различных видов ответственности: общественной, дисциплинарной, политической, материальной, финансовой. Не исключено применение и других видов принуждения.
Из вышеуказанных признаков следует, что даже при горизонтальных связях участники административных договоров находятся в неравном положении.
Неравенство субъектов административно-договорных отношений заключается в том, что обязательные (особые, специальные, отличительные) и не подлежащие обсуждению административные (управленческие) условия в административном договоре устанавливаются органами исполнительной власти (органами государственного управления, местного самоуправления), т.е. порядок заключения и выполнения административных договоров пронизывает административный режим, характеризующийся специфическими правовыми средствами и методами. Поэтому другая сторона в договоре вправе либо принять данные условия, либо отказаться от них и не заключать административный договор.
Другие выводы Бахраха говорят о несправедливости природы административного договора.
Так если орган исполнительной власти пока не несет никакой ответственности за нарушение условий договора, то другая сторона нередко отвечает за невыполнение принятых на себя обязательств.