Общий характер контрольно-надзорной деятельности обусловлен прежде всего наличием для любого вида государственной деятельности управленческих аспектов.
И если для реализации исполнительной власти управленческий аспект преобладающий, он является целью этой реализации (не случайно до недавнего времени для обозначения этого процесса использовался термин "государственное управление"), то достижение реализации законодательной и судебной властей - законотворчество и отправление правосудия, также невозможно без управления. Другими словами, управленческая деятельность есть общая функция для всех ветвей власти, и соответственно, контрольно-надзорная деятельность, являясь частью управленческой деятельности, также является для них общей.
Что же собой представляет контрольно-надзорная деятельность?
Существующая обширная научная литература определяет сущность и значение контрольно-надзорной деятельности со всевозможных сторон и в различных аспектах. Ее называют одной из общих функций управления, рассматривают как важное условие эффективной организации управления и одним из способов обеспечения законности в сфере реализации исполнительной власти, как проверка правильности тех или иных действий, как один из важных каналов получения объективной информации о жизни общества, как стадия управленческого цикла и т.д.
Как представляется, во всех этих характеристиках нет противоречий, так как они рассматривают один и тот же процесс контроля в различных аспектах, с различных точек зрения: либо в общеуправленческом, либо в юридическом смысле.
Процесс управления как определенное целенаправленное воздействие в целях упорядочения соответствующей системы, носит циклический характер и состоит из целого ряда постоянно сменяющих друг друга стадий: определение целей и принятие решений; организация исполнения решений; контроль за исполнением этих решений.[8]
Таким образом, если рассматривать контрольно-надзорную деятельность применительно к каждому принятому решению, то ее можно определить как стадию управленческого цикла.
Если не связывать контрольно-надзорную деятельность с каждым отдельным решением, а рассматривать ее как в известной мере обособленный, самостоятельный, однородный по содержанию и имеющий особую целенаправленность вид деятельности, присущий всем органам управления независимо от их основных задач, то она (контрольно - надзорная деятельность) является функцией управления.[9]
Административный надзор, являясь имманентным в целом государственному управлению, функционируя в этой системе, пронизывает практически весь процесс государственного управления. Именно поэтому для раскрытия его содержания необходимо обращение к понятиям более общего характера: государственное управление, его функции, межотраслевое управление и другим.
Однако прежде всего следует рассмотреть общее понятие административного надзора как самостоятельной формы правовой деятельности.
Итак, в правовом и организационном отношении понятия "контроль" и "надзор" являются близкими, но не тождественными категориями. Контроль, отражая в первую очередь управленческий, организационный аспект функционирования органов государственной власти, является интегрирующей, универсальной организационно-правовой категорией, объединяющей различные виды и формы проверочной деятельности, а также различные формы государственного реагирования на выявленные нарушения. В силу этого контроль охватывает как проверку законности тех или иных действий и решений должностных лиц, так и их целесообразность.
Надзор же, также являясь формой проверочной деятельности и отражая государственно-правовой аспект функционирования органов государственной власти, практически всегда связан исключительно с наблюдением за законностью действий и решений, абстрагируясь от их целесообразности, экономической выгоды, эффективности и т.д.
Органы надзора осуществляют свои функции и полномочия в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля - в основном в отношении организационно подчиненных объектов, однако действующее законодательство предусматривает и межотраслевой, надведомственный характер контрольной деятельности.
Административный надзор - это носящая систематический характер и обеспеченная мерами административного принуждения разновидность межотраслевой государственно-правовой деятельности контрольного характера, осуществляемая специальными (организационно обособленными) субъектами исполнительной власти в отношении неподчиненных им органов, организаций, учреждений, предприятий, должностных лиц и граждан по поводу соблюдения ими специальных правовых норм и общеобязательных правил в интересах обеспечения законности и правопорядка, соблюдения законных прав и интересов личности, общества, государства.
Административно-правовой статус субъекта административного надзора складывается из специфического сочетания элементов, отражающих целевое назначение, компетенцию, организационно-структурное построение, объем и распределение ответственности персонала конкретного надзорного органа.
Одной из ведущих составляющих общего статуса субъекта административного надзора является объем его полномочий в сфере применения административного принуждения.
По этому критерию субъекты надзора могут быть классифицированы на органы, обладающие полномочиями по: предупреждению и выявлению правонарушений; пресечению правонарушений; привлечению виновных лиц к ответственности и применению мер административного наказания; применению мер административно-процессуального обеспечения.
Основным субъектом обеспечения общественной безопасности являются органы внутренних дел, практически вся деятельность которых подчинена этой цели. Основными формами деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности являются индивидуальные акты, среди которых присутствуют письменные, устные и конклюдентные акты.
Основными методами деятельности являются учетно-регистрационная, лицензионно-разрешительная работа и административный надзор, представляющие собой различные и самостоятельные методы управленческой деятельности.
2. Административный надзор в сфере обеспечения общественной безопасности
2.1 Административный надзор в сфере обеспечения безопасности дорожного движения
Административный надзор прежде всего тесно связан с таким понятием как безопасность дорожного движения, которая является составной частью общественной безопасности. Как правило, это понятие связывают с источником повышенной опасности: «Общественная безопасность - система общественных отношений, складывающихся в соответствии с правовыми, техническими, строительными и другими нормами при использовании объектов и предметов, представляющих повышенную опасность для людей и общества в целом, или при наступлении особых условий в связи со стихийными бедствиями либо другими чрезвычайными обстоятельствами социального или техногенного характера»[10]. В то же время угрозы общественной безопасности не исчерпываются только источниками повышенной опасности. В ст. 1 Закона Российской Федерации «О безопасности» (в ред. от 24.12.1993 г.) безопасность определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз[11].
В современных условиях она рассматривается как одна из главнейших целей и неотъемлемое слагаемое деятельности людей, социальных групп, общества, государства, как одна из важнейших характеристик, показывающих степень устойчивости социальных взаимосвязей, определяющую общечеловеческую ценность и значимость общественных отношений[12].
Безопасность достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства[13].
Юридическими гарантиями необходимого уровня защищенности объектов безопасности в Российской Федерации являются система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определение основных направлений деятельности органов государственной власти и управления в данной области, формирование органов обеспечения безопасности и механизма контроля и надзора за соблюдением норм права[14].
Существующая система норм права определяет лишь меру возможного поведения[15]. Для достижения целей, установленных в регулятивных нормах права, охраны урегулированных правом общественных отношений нужны специальные средства, гарантирующие соблюдение требований этих норм: установление дополнительных запретов, обязанностей и разрешительного порядка реализации прав участников дорожного движения, проведение предварительных (превентивных) проверок, проведение специальных мер для установления и поддержания режимных правил (экспертизы, учет показателей безопасности дорожного движения, государственная регистрация, лицензирование), осуществление контроля и надзора.
Госавтоинспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (Госавтоинспекция) осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения.[16]
На Госавтоинспекцию возлагаются следующие обязанности:
а) осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, которыми устанавливаются требования: