Мировая практика становления федеративных государств нынешнего столетия свидетельствует о том, что они так же, как и первые федерации, стремятся придерживаться принципа достижения согласия. Отсутствие такого согласия не позволяет достигнуть цели создания стабильных и эффективных государств, даже если на официальном уровне подписываются документы учредительного характера в виде договоров (соглашений). Одним из наглядных примеров неудачи в создании федеративного государства без достижения реального согласия являются результаты Дейтонского соглашения о мире в бывшей Югославии. Несогласие немалой части населения этих стран с тем, как был решен вопрос о статусе Сараево, вызвало после подписания соглашения протест не только сербов в Сараево и Белграде, но и хорватов в Мостаре и Загребе. Конфликт так до сих пор и не урегулирован в необходимой мере.
Таки образом, достижение реального согласия должно стать первичной и исходной ступенью образования федерации либо формирования нового типа федеративных отношений в рамках уже существующего федеративного государства. Согласие (договоренность) как условие федерализации государства является обязательным по основным устоям федеративного устройства, то есть по конституционным основам федерализма.
Важнейший вопрос в определении механизма достижения согласия – вопрос о субъектах или сторонах, которые должны прийти к договоренности. В федеративном государстве исходное значение имеет консенсус на двух уровнях. Первый – между государством и гражданами, составляющими в совокупности народ, учреждающий основной закон государства. Этот уровень согласия должен быть основой государственности и источником стабильности любого федеративного, так и унитарного, государства. Второй уровень консенсуса – договоренность между федерацией и составными частями государства – субъектами федерации. Это, как представляется, - обязательное условие стабильности государства, избравшего федеративную форму устройства.
В связи с тем, что сущностные элементы федерализма закрепляются в учредительных актах государства – договорах (соглашениях) и конституции, принципиальным является вопрос о том, что следует считать основным правовым документом, учреждающим федеративное государство. Иначе говоря, требуется определенность в правильном понимании соотношения двух видов документов – договора и конституции – как актов, закрепляющих образование либо преобразование федерации.
Договор (соглашение) лежит в основе создания федерации, а конституция – в основе организации и функционирования уже созданного федеративного государства. Из природы федеративного государства следует, что вопросы принятия и изменения конституции, а также изменения положений договора, заключенного до принятия конституции, должны быть предметом совместного ведения федерации и ее субъектов. Это обстоятельство предопределяет особенности конституционного процесса.
Вопрос о том, как лучше принимать конституцию в федеративном государстве, чтобы добиться согласия сторон федеративных отношений, может решаться по-разному.
Первый вариант – принятие конституции путем всенародного референдума. В этом случае основной закон становится документом согласия, если за него проголосовало более половины граждан большинства субъектов федерации. Другой вариант принятия конституции – утверждение проекта высшим законодательным или специально образуемым учредительным органом федеративного государства при таком способе гражданское согласие может быть обеспечено благодаря опросу, консультативному референдуму, обсуждению не менее чем с половиной (2/3 и т.д.) населения.
Опыт принятия основных законов в странах, где конституционно закрепленный федерализм в той или иной степени позволяет обеспечить стабильность, свидетельствует о том, что степень согласия с национальной конституцией должна быть высока.
Достижение согласия необходимо и в случае преобразования федерации. В этой ситуации федерация и ее субъекты совместно принимают новые правила разделения государственной власти в рамках сохраняющего целостность суверенного федеративного государства. Такой порядок прихода к согласию должен гарантироваться конституцией федеративного государства.
Правила внесения поправок в федеральную конституцию, требующих учета мнения субъектов федерации, содержатся в конституциях большинства федеративных государств. В этом отношении по степени сложности конституции делятся на жесткие и гибкие. Примером наиболее жесткой конституции является Основной Закон ФРГ. В ч. 3 ст. 79 установлено, что деление федерации на земли, принципиальное участие земель в законодательном процессе или принципы, изложенные в ст.1 и 20, не могут быть отменены даже в случае пересмотра Конституции.
Для федеративных государств важным является жесткое требование того, что текст конституции в части, затрагивающий федеративное устройство, не может быть изменен без согласия субъектов федерации. При этом могут иметь место разные варианты одобрения необходимости изменения конституции субъектами федерации: простым большинством, квалифицированным большинством и даже всеми субъектами федерации.
Независимо от создания федерации «снизу» или «сверху», безусловным требованием является выявление мнения народов соответствующих государств. Если же создание федерации «снизу» или трансформация унитарного государства либо межгосударственного образования в федеративное государство осуществляется «сверху», без учета мнения образующих его народов, тем более насильственным путем, то едва ли оно может по существу претендовать на соответствующее название. Иначе говоря, независимо от образования федерации «снизу» или «сверху», доминирующими требованием является добровольное согласие входящих в единое государство субъектов.
Бесспорно, что общие определения, понятия должны развиваться и уточняться в соответствии с исторической практикой и ее научным осмыслением. Но при этом не следует забывать, что эти уточнения не могут изменить сущностную характеристику рассматриваемого явления или предмета. Столетиями укоренившееся понятие федерализма и принципы образования федеративного государства не могут потерпеть существенных изменений в связи с тем, что «современная историческая практика» создания федеративных государств связана «с применением военной силы», «внешнего давления», «с целью растворения племен или с желанием отдельных субъектов иметь более высокий конституционный статус по сравнению с другими.
Идея пересмотра, «пусть даже в течении столетий укоренившихся», общего понятия и основных принципов федерализма лежит в основе аргументации неизбежности разномодельной федерации. Авторы этой концепции, с одной стороны, соглашаются, что без четкого и обоснованного определения основ федерализма, его общезначимых черт и принципов не может быть и речи о какой либо теории федерализма, а с другой – отстаивают такие модели федерации, которые далеки от его понятия и общих принципов. «Как можно говорить об общем понятии федерализма, отрицая его модели, - пишет Тадевосян, - если хорошо известно, что общее имеет какой-то смысл лишь в той связи, которая ведет к особенному и отдельному». Но известно, что диалектика общего и особенного в теории познания применима и к анализу однопорядковых явлений и предметов. В данном случае – это форма государственного устройства, разными моделями которой являются унитарное, федеративное и иные государственные образования. Поэтому основную проблему федерализма нельзя сводить к его разновидностям, своеобразиям, формам проявления или групповым особенностям. Проблема федерализма – это организация федеративного государства в соответствии с его научным понятием и основными принципами. Именно благодаря этому сохраняется единая сущность федерализма.
Итак, федеративное государство базируется на его конституционной целостности и суверенитете, четкой регламентации политических порядков снизу вверх и обратно, гарантии суверенности субъектов федерации для самостоятельного решения своих компетенций. Следовательно, федеративное государство предполагает равенство и независимость между федерацией и ее субъектами в осуществлении своих конституционно очередных предметов ведения и компетенций. В то же время она строится на определенной подчиненности субъектов федерации федеральной конституции и иерархии государственной власти. Этим обеспечиваются эффективность функционирования федеративного государства как целостного государственного образования и совместное осуществление федерацией и ее субъектами общегосударственного суверенитета и суверенности каждого субъекта.
1.2 Становление российского федерализма
Форма государственного устройства зависит от общественного строя, экономического, геополитического, внешнего положения страны. Для России вечным является вопрос о том, как управлять огромной территорией. Цари выстраивали жесткую исполнительную вертикаль снизу вниз. В СССР предпринимались попытки найти оптимальный вариант отношений между центром и регионами по вертикали и горизонтали – от жесткого централизма до совета народного хозяйства.
Государство может быть унитарным или федеративным. Унитарное правление предполагает административное подчинение, следование инструкциям, если даже невыгодно исполнителю. Оно централизует основные функции государства, но и гарантирует их выполнение. Федеративное государство характеризуется децентрализацией управления, передаче рядя важных его функций и других признаков, о которых упоминается выше. Несколько независимых государств могут образовать конфедерацию – союз государств.