За 10 лет преобразований произошло серьезное ослабление федеральной власти России. Во многих регионах полномочные представители Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации и территориальные органы исполнительной власти стали придатками губернаторской власти.
Россия оказалась перед выбором: или решение Центра будут исполняться на местах, или в регионах будут существовать две независимые системы государственного управления – федеральные и региональные, что парализует управление. Поэтому потребовались решительные меры, способные укрепить государственность и федеральную власть в регионах. Ими стали инициативы Президента Российской Федерации по введению полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, нового порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания, а также отзыва руководителей и прекращения полномочий органов власти субъектов Российской Федерации местного самоуправления, применению прямого президентского правления в регионах.
Указом Президента Российской Федерации утвержден перечень семи федеральных округов (Центральный, Северо – Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный округа), институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах, устанавливается порядок размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по согласованию с полномочными представителями Президента в федеральных округах [1.4.].
Целями реорганизации является обеспечение реализации Президентом Российской Федерации своих полномочий, повышение эффективности федеральных органов государственной власти, совершенствование контроля исполнения решений федеральных органов управления, упрочение единого правового пространства на всей территории страны.
Эти меры призваны оптимизировать президентскую вертикаль управления, вывести федеральные структуры из-под влияния региональных властей, жестко подчинить их центру. В каждом федеральном округе действует полномочный представитель Президента Российской Федерации, который обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства. Вместе с оптимизацией президентской вертикали улучшается схема размещения федеральных органов исполнительной власти в регионах.
Новое деление, естественно не решает всех проблем преобразования России в государство с сильной центральной властью. Однако укрепление вертикали президентской власти способствует утверждению законности, защите от произвола местных властей, что явно отвечает интересам рядового человека.
Укрепление федерации с учетом устойчивых особенностей России позволит сосредоточить в Центре оптимальное количество функций, наделить необходимыми полномочиями регионы, приблизить власть к местным сообществам и обеспечить демократическое будущее страны.
1.3 Территориальное устройство и проблемы асимметрии субъектов Российской Федерации
Территориальное устройство, или территориальная организация государства – это система взаимоотношений между государством в целом, то есть его центральной властью и территориальными составными частями – субъектами. В официальных документах и научной литературе до последнего времени преобладал термин «государственное устройство». Но более адекватным характеристике территориальной организации государства является термин «политико-территориальное устройство». Существуют две основные формы политико-территориального устройства государства: унитарная и федеративная. Основное различие между ними заключается в том, что для федеративной формы характерно конституционно установленное разграничение компетенций между федерацией в целом и ее субъектами, существование и границы которых обычно гарантированы федеральной конституцией, тогда как в унитарном государстве компетенция территориальных единиц, как нередко и само их существование и границы, устанавливается текущими актами центральной власти. К этому следует добавить, что соответственно конституционному установлению территорий субъектов Федерации они обладают элементами государственной автономии, но не являются государствами в собственном смысле, хотя в ряде федеративных государств (США, Мексике, Бразилии) и называются «штатами» или «республиками» (государство) в Российской Федерации. Поэтому объяснение различия между унитарной и федеративной формами территориального устройства государства те, что субъекты федерации представляют собой государственные образования или даже государства, едва ли обосновано.
В связи с установленным в Конституции Российской Федерации [1.1.] разным статусом субъектов Федерации в юридической литературе республики называются «национально-государственными образованиями»; края, области и города федерального значения – «административно-территориальными единицами»; автономная область и автономные округа считаются национально-территориальными образованиями. Такое разнообразие территориального устройства и правового положения субъектов Российской Федерации обусловливает продолжающуюся дискуссию по ряду проблем теоретико-практического характера. К их числу относятся, прежде всего, вопросы асимметрии конституционного статуса субъектов Федерации и их равноправия; договорной или конституционной сущности Российской Федерации; суверенитета и самоопределения народов и др.
Разночтение положений Конституции Российской Федерации по этим и другим вопросам объясняются тем, что наряду с юридически четкими установлениями в ней имеются явные несогласования, дающие возможность для их противоречивого толкования в процессе практической реализации. Такое несогласование создает конституционно-правовую предпосылку для фактического неравноправия субъектов с неизбежными взаимными конфликтами между ними, равно как и с федеральными органами.
Статус республик и иных субъектов Федерации должен быть определен только в Конституции Российской Федерации и, соответственно закреплен в конституциях республик, уставах краев, областей и других субъектов Федерации. Отсутствие такой определенности в значительной мере обусловило несоответствие основных законов (конституций, уставов) ряда субъектов федерации Конституции Российской Федерации [2.3.].
В подавляющем большинстве конституций и уставов закрепляется признание верховенства Конституции Российской Федерации. Однако зачастую положение о верховенстве и приоритете конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на их территории формулируются без учета положений Конституции Российской Федерации о верховенстве действии Конституции Российской Федерации без каких-либо ограничений.
В конституциях некоторых республик встречаются также положения о ратификации федеральных законов (Ингушетия, Саха), о возможности приостановления действия Конституции Российской Федерации и федеральных законов на территории республики (Башкортостан).
Основные законы (уставы) других субъектов Российской Федерации (краев, областей и др.) менее претенциозны. Они закрепляют равноправие всех субъектов Российской Федерации, подчеркивая этим, что ничем не отличаются от прочих республик, но в отличие от них не закрепляют государственный суверенитет или статус государства. Однако имеются формулировки, закрепляющие статус самостоятельного государственного образования (Красноярский край) или государственно-территориального образования в составе Российской Федерации (новосибирская область). В разных формах уставы краев областей декларируют отсутствие права выхода из Российской Федерации, почти все закрепляют верховенство Конституции Российской Федерации на своей территории.
Многие конституции и уставы проявляют явное отсутствие от принципа разделения властей, распространяющегося не только на федеральную власть, но и на систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В них не только отдается приоритет законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации в законодательном процессе, но и сам процесс формирования органов исполнительной власти относится к полномочиям законодательному (представительному) органу государственной власти.
В конституциях ряда республик имеются положения, не соответствующих Конституции Российской Федерации по предметам ведения.
Во многих конституциях и уставах устанавливается верховенства субъекта Российской Федерации в отношении национальных богатств, право его исключительной собственности на землю и ее недра, воды леса, растительный и животный мир и другие природные ресурсы, находящиеся на территории.
В конституциях ряда республик имеются также несоответствия с Конституцией Российской Федерации по вопросам гражданства, обороны, таможенного дела, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, организации законодательной, исполнительной и судебной властей и другим вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации.
Имеющиеся в конституциях республик и уставах других субъектов Федерации несоответствия важным положениям федеральной Конституции достаточно остро ставят вопрос о гарантиях равноправия всех субъектов Российской Федерации. В решении этой проблемы сталкиваются два подхода: в республиках считается правомерным существование неравноправного конституционного статуса других субъектов Федерации, а в краях и областях ставится вопрос о выравнивании их статуса со статусом республик.
Безусловно, на данном этапе и в обозримой перспективе невозможно равенство субъектов Федерации, если даже такая идея была бы провозглашена конституционно. Они не равны хотя бы по этническим особенностям, численности населения, размерам территории, экономическому потенциалу и т. д. В мировоззренческой основе Конституции Российской Федерации также нет идеи равенства народов по тем же объективным причинам. Поэтому в Конституции Российской Федерации устанавливается не равенство, а равноправие субъектов федерации. В ней закрепляется равноправие народов и как следствие этого – равноправие представляющих их субъектов Федерации. А понятие «равенство» и «равноправие» - не тождественны.