Современное понятие выборной демократии и избирательного законодательства как системы государственно-правовых институтов, основанных на политическом волеизъявлении граждан и регулирующих их участие в избирательном процессе, отличается от представлений, выработанных в прошлом. Новое избирательное право составляет значительную по своему объему и воздействию область юридических действий, правил и процедур, обеспечивающих политическую ротацию и передачу власти по итогам регулярно проводимых выборов.
1.2 Источники правового регулирования подготовки и проведения выборов в Российской Федерации
Легитимность выборов на всех уровнях требует, чтобы они опирались на прочную правовую базу. Буквально все этапы избирательного процесса, начиная от создания избирательных комиссий и кончая объявлением результатов голосования, таят опасность злоупотреблений, избежать которых можно только через детальное правовое регулирование. Россия не имеет пока значительного опыта проведения избирательных кампаний и необходимого доверия населения к органам, организующим выборы. В ходе избирательных кампаний возникает много споров и даже острых конфликтов между кандидатами. В связи с этим, законодательство о выборах предусматривает весьма частую возможность обращения в суд.
Избирательное право включает следующие правовые источники:
1) Конституция РФ, закрепляющая основные принципы избирательного права и порядок избрания Президента РФ и депутатов Государственной Думы;
2) Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции от 30 января 2007 г.), включающий общие для Федерации и ее субъектов требования к порядку организации выборов, составляющие основные гарантии избирательных прав граждан. Значение этого Закона исключительно велико: акты законодательных органов государственной власти субъектов РФ о выборах в свои органы власти, а также о выборах в органы местного самоуправления не могут противоречить данному Федеральному закону;
3) федеральные законы «О выборах Президента Российской Федерации» (в редакции от 30 декабря 2006 г.), «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в редакции от 30 декабря 2006 г.), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 1 декабря 2006 г.) и «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (в редакции от 12 июля 2006 г.);
4) Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» (в редакции от 30 декабря 2006 г.), регулирующий порядок реализации права граждан на участие в референдуме и проведения референдума;
5) другие федеральные избирательные законы;
6) указы Президента РФ, которые издаются по вопросам организации и проведения выборов, например о сроках проведения выборов в Государственную Думу и др.;
7) нормативные акты Центральной избирательной комиссии, постановления, инструкции и разъяснения, которые детализируют порядок проведения выборов (например, о порядке формирования участковой избирательной комиссии, о порядке поступления денежных средств в избирательные фонды и проч.);
8) конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и принимаемые ими законы, акты глав администраций и избирательных комиссий, регламентирующие порядок избрания глав администраций (президентов) и депутатов законодательных органов субъектов РФ, а также органов местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации провозглашает референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа. Статья 32 рассматривает активное и пассивное избирательное право, его ограничение. Главы 4 и 5 освещают процедуру избрания Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
В целом, Основной Закон РФ освещает общие моменты в отношении избирательного процесса, который подробно регламентируется иными нормативными актами.
Как известно, Федеральный закон «Об основных гарантиях…» в равной степени распространяется как на федеральные выборы, так и на выборы, проводимые в субъектах Российской Федерации. С учетом того, что это очень подробный Закон, получается, что, если федеральному законодателю надо решить какую-то проблему, возникающую применительно к выборам Президента России или депутатов Государственной Думы, это влечет не только пересмотр законодательства о выборах в федеральные органы власти, но и избирательного законодательства всех субъектов Российской Федерации. В целом следует признать, что «правила игры» при проведении выборов в России меняются неоправданно часто, что дестабилизирует правовую систему. Это особенно видно на примере субъектов Федерации.
Детальное регулирование всех избирательных процедур в Федеральном законе «Об основных гарантиях…» с чисто прагматической точки зрения имеет то преимущество, что у федеральных властей появляется инструмент воздействия на проведение региональных и муниципальных выборов. Однако нет полной ясности в вопросе о том, кто в большей степени может воспользоваться потенциалом норм Закона: федеральные или региональные власти. Известно, что в ряде случаев использование карательных норм Федерального закона (о снятии с регистрации кандидатов, о признании выборов недействительными и некоторых других) производилось в интересах местных элит. Самый яркий пример тому – снятие с регистрации В. Черепкова при проведении выборов губернатора Приморского края в 2001 г.
Некоторые практики настойчиво требовали и требуют от федерального законодателя проявления чисто технократического подхода, чтобы в законе «все было прописано». Они многого добились. Федеральный закон «Об основных гарантиях…» во многом стал похож на подробную инструкцию для избирательных комиссий. Однако закон не может выполнять роль инструкции без ущерба для своей основной задачи создавать общую модель правомерного поведения участников выборов и обеспечивать действие механизма решения споров, возникающих при реализации избирательных прав.
Недостатки, связанные с инструктивным характером Федерального закона «Об основных гарантиях…», состоят и в том, что на сегодня неоправданно усложнены избирательные процедуры, отступление от которых может привести к применению самых жестких санкций по отношению к участникам выборов. Членам участковых избирательных комиссий чрезвычайно сложно выполнять многочисленные предписания Федерального закона «Об основных гарантиях…», одновременно ориентируясь и на нормы соответствующего закона субъекта Федерации о выборах. При наличии обширных требований к избирательным комиссиям всегда можно найти какое-либо упущение в их работе и поставить под сомнение результаты голосования. Известен случай, когда неоглашение отметок в избирательных бюллетенях при подсчете голосов избирателей было признано судом основанием для признания недействительными итогов голосования по избирательному участку.
Увеличение объема Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» во многом было связано с использованием казуистического подхода к решению проблем, возникавших в ходе предвыборных кампаний. Стоит напомнить ситуацию, когда в целях борьбы с практикой появления в избирательных бюллетенях двойников – однофамильцев Федеральный закон ввел норму, позволяющую кандидатам с одинаковыми фамилиями использовать псевдонимы. Результатом такого нововведения стало использование двойниками в предвыборной тактике псевдонимов, еще более затрудняющих их идентификацию избирателями. Таким образом, законодательная политика, направленная на выработку на федеральном уровне чрезмерно специализированных инструментов решения проблем, возникающих при проведении многочисленных выборов в Российской Федерации, представляется крайне неэффективной. Федерация должна предлагать универсальные средства, направленные на обеспечение демократичности выборов, защиту избирательных прав граждан. Эти общие юридические инструменты должны конкретизироваться отдельно применительно к условиям проведения федеральных, региональных и местных выборов.
Подытоживая сказанное, необходимо подчеркнуть, что требуется изменение самой идеологии Федерального закона «Об основных гарантиях…» в сторону его большей федерализации, что предполагает достаточную стабильность его положений и уменьшение общего объема регулирования, прежде всего за счет снижения степени «инструктивности» его предписаний и отказа от казуистического подхода в решении многообразных проблем, возникающих в ходе выборов.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, принятие Федерального закона «Об основных гарантиях…» возможно только для реализации положения пункта «в» статьи 71 Конституции, согласно которому к ведению Федерации относится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина. Соответственно, задача Федерального закона «Об основных гарантиях…» может состоять лишь в регулировании и защите избирательных прав граждан. В Конституции Российской Федерации (часть 2 статьи 32) эти права определены как право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (активное и пассивное избирательное право). Таким образом, федеральный законодатель может и должен регулировать активное и пассивное избирательное право и создавать правовые условия для его защиты.