Состояние российского законодательства, его совершенствование и качество принимаемых законов, адекватно отражающих потребности общественного развития, напрямую связано с организацией юридических служб в федеральных органах исполнительной власти.
Вышеприведенное показывает, что положения министерств о правовом статусе юридических служб в некоторых федеральных органах исполнительной власти не соответствуют нормам Типового положения о юридической службе федерального органа исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002г. N 207.
Для разрешения всех перечисленных проблем необходимо федеральным органам исполнительной власти привести нормативные акты министерств в соответствие с Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2002г. N 207 «Об утверждении Типового положения о юридической службе федерального органа исполнительной власти». Кроме того, на примере рассмотренного зарубежного опыта (Канады) по проведению Правительством правовой экспертизы и анализа законопроектов, разработанных органами исполнительной власти, было бы целесообразно поручить Комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности[25] включить в перечень рассматриваемых ими вопросов проекты постановления, делегированные Государственной Думой Федерального Собрания РФ Правительству РФ. Комиссия должна осуществлять мониторинг, координацию и консультирование по стратегии регулирования и принятия правительственных постановлений, а также контролировать их соответствие экономической, социальной и федеративной стратегиям развития государства.
Законом, который бы закрепил организационные и процедурные вопросы принятия правового акта, делегированного парламентом, мог бы стать Федеральный закон «О нормативных правовых актах в РФ». Этот документ определил бы три базовых требования для создания делегированного законодательства: правовая экспертиза, регистрация, опубликование в официальных изданиях. Контрольные функции должны принадлежать специально образованной Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания РФ по контролю за делегированным законодательством.
Следовательно, вопросы формирования эффективной законодательной системы современной России являются актуальными и значимыми с точки зрения, как теории права, так и практики правотворческой деятельности. При этом в качестве основной задачи, с решением которой связывается оптимизация современного российского законодательства, следует назвать преодоление пробелов в праве. Сегодня именно сотрудничество между ветвями власти является основой для повышения эффективности законотворчества[26].
Глава II. Институт делегированного законодательства
в зарубежных странах
Делегированное законотворчество (англ. delegated law) – изданные правительством по уполномочию парламента нормативные акты, фактически обладающие силой закона, в порядке уступки (делегирования) парламентом правительству некоторых законодательных полномочий.
Такое делегирование есть по своей сути передача права на принятие законов государственному органу (в частности, правительству), который в соответствии со своей собственной компетенцией такими правами не обладает.
Делегирование законодательных полномочий правительству может осуществляться путем принятия парламентом соответствующего закона о праве правительства издавать в порядке делегированного законодательства акты по определенным вопросам в течение конкретно установленного времени. Кроме того, делегирование законодательных полномочий может просто подразумеваться, когда парламент сознательно издает законы, составленные в общих выражениях, делая тем самым применение их невозможным без соответствующей законодательной деятельности органов исполнительной власти.
Причины делегирования различны, например, возрастающая сложность современного общества; загруженность законодательного органа, нехватка парламентского времени; парламент, издавая закон, может одобрить концепцию контроля в какой-либо области, не имея в то же время необходимых механизмов его осуществления; какому-либо органу государственного управления предпочтительнее самому издать нормативный акт на основе делегированный полномочий, чем зависеть от издания соответствующего акта законодательным органом.
Первые две причины – наиболее существенные. Поскольку парламент, за которым в демократических странах традиционно закрепляется монополия на производство законодательных норм, не в состоянии обеспечить должный уровень правового регулирования общественных отношений, возникает потребность в новых способах правотворчества и механизмах законодательного регулирования.
Именно благодаря постоянно усложняющейся структуре общественных отношений, появлению новых сфер правового регулирования, требующих специальных, а порой и узкоспециальных знаний, делегированное законодательство получило мощный импульс к развитию. В некоторых странах, например, в Австралии, произошел гигантский рост делегированного законодательства, которое по объему и количеству актов во много раз превосходит парламентские акты. Делегированное законодательство вряд ли можно считать нарушением принципа разделения властей, так как законодательная деятельность правительства в определенных сферах санкционируется высшим законодательным органом и осуществляется под жестким парламентским и судебным контролем, соответствуя тем самым, общему духу означенного принципа.
Проблема делегированного законотворчества не получила в отечественной юридической литературе широкой разработки. Это объясняется, прежде всего, тем, что российская правовая доктрина отрицательно относится к данной проблеме, основываясь на строгом разделении властей и относя законотворческую деятельность к исключительной компетенции представительных органов власти. Назначение же исполнительной ветви власти – оперативное управление различными сферами жизни общества на основе законов, принимаемых представительными органами власти.
Однако современная практика многих зарубежных государств свидетельствует о том, что деятельность исполнительных органов не исчерпывается и не может исчерпываться лишь исполнением законов. Они осуществляют многообразную управленческую деятельность, связанную с реализацией функций государства. Возрастающая роль правительства в выполнении функций государства обусловила распространение в ряде стран делегированного законотворчества, например, в США, Германии, Великобритании, Швеции, Мексике, Франции, Португалии, Испании, Италии. При этом законодательные полномочия делегируются не только непосредственно правительству, но и некоторым подчиненным ему органам – министрам, правительствам субъектов федерации и т.п.
Процедура принятия законодательных актов в абсолютном большинстве государств – очень длительный процесс. Поэтому парламенту сложно улавливать все изменения в обществе и быстро на них реагировать.
Возникающие пробелы в действующем законодательстве нередко успешно решает правительство, которое в силу своего назначения имеет возможность постоянно держать руку на пульсе событий, используя, в том числе институт делегированного законодательства. Эта практика при соответствующих условиях себя оправдывает, хотя и представляет, по мнению многих авторов, отступление от классического принципа разделения властей.
В зарубежной литературе существует множество неоднозначных точек зрения и подходов к проблеме делегирования законодательства. Так, отдельные авторы усматривают в практике делегирования законодательства причину нарушения баланса законодательной и исполнительной властей.
Говоря о негативном отношении некоторых авторов к делегированию законодательства как нарушающему баланс властей, следует подчеркнуть, что по этому вопросу существуют и иные мнения. Наряду с полным отрицанием допустимости делегирования законодательных функций исполнительной власти в ряде научных изданий приводятся многочисленные аргументы в пользу ее столь же безусловного признания. В качестве примеров благотворного воздействия процессов делегирования на экономику и общественно-политическую жизнь указывается, в частности, на американский опыт массивного делегирования законодательной власти от конгресса к исполнительной власти во главе с президентом Ф.Рузвельтом в 30-е гг., в период «великой депрессии», а также на аналогичный опыт США 70-х гг. (президентство Р.Никсона) и отчасти 80-х гг. (президентство Р.Рейгана).
Существует и третий, своего рода «промежуточный» между полным отрицанием и безоговорочным признанием, подход к процессу делегирования законодательной власти. Не отрицая важности процесса делегирования как такового, сторонники данного подхода считают вместе с тем необходимым для нейтрализации негативного его воздействия на «разделение властей» держать упомянутый процесс под судебным или иным действенным контролем.