При косвенном делегировании законодательных полномочий парламентский закон составляется в очень общих выражениях и применить его без соответствующей нормоустанавливающей деятельности исполнительных органов невозможно. Подобная практика обычно не имеет законодательной регламентации этого процесса, исключение составляет Франция. В ч. 2 ст. 34 Конституции этой страны указано, что закон определяет основные принципы:
а) общей организации национальной обороны;
б) свободного управления местных коллективов;
в) образования;
г) режима собственности, вещных прав, гражданских и торговых обществ;
д) трудового права, профсоюзного права и социального обеспечения.
По названным вопросам парламент издает лишь законы-каркасы, устанавливая главные принципы, без конкретизации которых невозможно их полноценное исполнение. Поэтому правительство в таком случае издает акты, конкретизирующие закон и имеющие высшую юридическую силу.
Косвенный способ делегирования по существу ведет к созданию делегированного законодательства без полномочий. Обычно в странах, где конституции допускают делегированное законодательство, издание правительством актов, имеющих силу закона, без специального уполномочивания парламентом не допускается. Так, в ч. 1 ст. 77 Конституции Италии указывается, что Правительство не может без точно выраженного полномочия палат издавать декреты, которые имели бы силу обычного закона. Однако из этого правила есть исключения.
Так, ст. 86 Конституции Испании позволяет Правительству в чрезвычайных и срочных случаях издавать временные законодательные акты в форме декретов-законов, которые не могут затрагивать порядок деятельности основных институтов государства, права, обязанности и свободы граждан, положение региональных автономных объединений, а также всеобщее избирательное право. Такие временные законы должны немедленно ставиться на обсуждение и голосование Конгресса депутатов (нижней палаты) в полном составе, а если он в это время не созван, то созывается специально в 30-дневный срок со дня промульгации данного акта. Конгресс в течение 30 дней должен объявить об утверждении или не утверждении декрета-закона, в связи, с чем Регламент палаты предусматривает специальную краткую процедуру.
Эти акты, как уже отмечалось, именуются в Конституции Испании временными. Переход их в постоянное качество зависит от воли законодательного органа. Однако в конституции не регламентирован прямо вопрос о том, с какого срока эти акты действуют, а случае их утверждения и не действуют при их отклонении, а также подлежат ли они исполнению в указанный тридцатидневный срок до рассмотрения декретов Конгрессом депутатов. Исходя из смысла рассматриваемой конституционной нормы, а также упомянутого в ней термина «промульгация», данные законы до рассмотрения их в нижней палате Генеральных Кортесов принимаются к исполнению со дня их промульгации. В случае их утверждения они действуют с этого момента, а в случае их отклонения парламентом они считаются недействительными с моментами их официального утверждения в качестве таковых главой государства.
2.2 Инициатива и условия делегирования законодательных полномочий
Любое делегирование законодательных полномочий предполагает инициативу парламента или правительства. Несмотря на то, что конституции Италии, ФРГ и Испании предполагают инициативу парламента на передачу своих законотворческих полномочий, возникает вопрос, что делает парламент: санкционирует передачу части законодательных полномочий (в случае предложения правительства, как во Франции) либо сам инициирует этот процесс. Проблема, по-видимому, состоит в том, к кому раньше придет осознание необходимости делегированного законодательства. Вместе с тем эта проблема приобретает определенную значимость во Франции, в ст. 38 Конституции которой прямо закреплена инициатива правительства. Таким образом, если в Италии, Испании и Германии парламент сам может начать процесс по делегированию законодательных полномочий либо санкционировать его по предложению правительства, то во Франции предусмотрен лишь один способ - санкционирование просьбы правительства о передаче ему части законодательных полномочий.
Надо отметить, что в любом случае рамки полномочий не связаны просьбой правительства, т.е. условия делегирования полностью зависят от усмотрения парламента.
Заслуживает внимания и вопрос о том, кто конкретно наделяет правительство законодательными полномочиями: парламент в целом или одна из его палат. Поскольку делегирование представляет собой передачу полномочий органа законодательной власти, то решение об этом должны принимать обе палаты парламента. Об этом прямо указано в ст. 38 Конституции Франции и ст. 77 Конституции Италии. В Испании и ФРГ решение о делегировании полномочий оформляется законом, порядок принятия которого обусловлен обязательным участием обеих палат парламента.
Что касается условий делегирования законодательных полномочий, то надо иметь в виду, что любая передача полномочий не может быть безусловной. Парламент делегирует права правительству с указанием цели, круга вопросов, срока их осуществления. Согласно ст. 38 Конституции Франции правительство для выполнения своей программы вправе просить парламент разрешить в течение ограниченного срока осуществлять мероприятия путем издания ордонансов, обычно относимых к законам. Наиболее ярким примером реализации этой нормы Основного закона может служить Закон от 2 июня 1986 г.6, уполномочивающий правительство принимать различные меры социального и экономического характера. Этим Законом правительству предоставлялось право в течение шести месяцев с момента опубликования акта и при соблюдении ст. 38 Конституции изменять или отменять некоторые положения хозяйственного законодательства о ценах и конкуренции, а также изменять положения Трудового кодекса. Общего кодекса налогов и законодательства о торговых обществах.
В ФРГ согласно ч. 1 ст. 80 Конституции делегирование законодательных полномочий осуществляется с одновременным определением содержания, цели и объема предоставленных прав.
Конституция Италии 1947г. устанавливает довольно суженные рамки применения практики делегированного законодательства. В частности, законодательные функции могут быть переданы правительству не иначе как с указанием руководящих принципов и критериев и в отношении конкретного круга вопросов. Кроме того, правительство не может издавать законы без разрешения палат (ст. 76 и 77 Конституции).
Наиболее ограниченная практика применения делегированного законодательства существует в Испании. В Конституции 1978г. предусмотрено, что Генеральные Кортесы (парламент) могут делегировать Правительству полномочия издавать нормативные акты, имеющие силу закона, по вопросам, предварительно ими определенным, за исключением законов о развитии основных прав и свобод, одобряющих Статуты об автономии, регулирующих порядок всеобщих выборов (т.е. за исключением органических законов). При предоставлении законодательных полномочий правительству должны быть соблюдены следующие требования:
а) определенная форма делегации законодательных полномочий;
б) указание конкретного срока пользования этими полномочиями;
в) четкое определение целей и пределов полномочий;
г) круг вопросов, по которым возможно осуществление передаваемых полномочий;
д) установлены принципы и критерии, которыми необходимо руководствоваться в процессе осуществления указанных полномочий.
В большинстве государств, допускающих практику делегированного законодательства, не выделены виды передачи прав на издание актов, имеющих силу закона. Исключение составляет Испания, в ст. 82 Конституции которой названы два вида делегирования полномочий: а) на выработку нового текста или б) на переработку старого, но действующего законодательства.
В последнем случае устанавливаются пределы осуществления законодательных полномочий, в частности, указывается, следует ли ограничиться выработкой одного текста или возможны упорядочение, классификация и согласование нескольких законодательных текстов.
Помимо обязательных условий, определяющих круг вопросов, цели, принципы, сроки, акты парламента о делегировании законодательных полномочий должны отвечать и некоторым другим требованиям.
Во-первых, по форме сам акт о передаче полномочий должен иметь форму закона и соответственно принимается по правилам законодательного процесса. В странах, где для принятия обычного закона предусматривается сокращенная процедура (например, в Италии), такой способ для утверждения актов о передаче законодательных прав не допускается (ч. 4 ст. 72 Конституции Италии). Таким образом, вторым требованием к делегирующим актам является запрещение сокращенной процедуры их принятия.
Несколько слов следует сказать о форме закона о предоставлении законодательных прав правительству. В основном конституции относят такие акты к обычным законам. Исключение составляет Испания, где выделяются два вида подобных актов:
а) акты текущего законодательства, когда речь идет об объединении различных законодательных текстов в один;
б) специальный базовый закон, когда речь идет о выработке нового текста. При этом последний должен отвечать еще и дополнительным требованиям (ст. 83 Конституции): он не может разрешать изменение самого базового закона и устанавливать нормы, имеющие обратную силу.
Важный момент, заслуживающий внимания, связан с промульгацией актов парламента о делегировании законодательных полномочий. Ни одна конституция не регулирует данного вопроса. Однако, исходя из того, что эти акты по форме являются законами, они подлежат подписанию главой государства, как и обычные законы.
Кому конкретно передаются законодательные полномочия парламентом?