30 мая 1764 года был подписан Царский указ, на основании которого ссылаемых в Сибирь преступников сначала со всей империи доставляли в Казань и далее отправляли по Сибирскому трактату от селения к селению под присмотром сельских обывателей, что причиняло им «великое отягощение».
Во времена Александра I в период с 1807 по 1823 год количество сосланных в Сибирь достигает 45476 человек (в среднем по 2675 человек в год). Увеличившийся поток ссыльных и каторжан вызывал жалобы селян, которых заставляли не только выделять подводы для перевозки части этого люда, но и самих участвовать в его сопровождении и охране. Перемещение значительной части наиболее опасного для страны «порочного» контингента в Сибирь приобретало и иную, чем колонизация ее просторов, сторону, потребовав принятия определенных военно-полицейских мер для поддержания «тишины и спокойствия» здесь и в европейской России. Губернские учреждения Сибири, ввиду их удаленности от центра, требовали большего контроля, четкого и продуманного управления. Александр I не ошибся, назначив генерал-губернатором Тобольским, Томским и Иркутским сенатора И.О. Селифонтова. Это был умный и деятельный администратор. Он понимал, что главная производительная сила Сибири – это крестьянство, и потому выступал за облегчение его положения. С его именем связана ревизия состояния государственного управления в Сибири, весьма существенно затронувшая вопрос об организации каторжных работ и конвоировании арестантов по сибирским трактам. Он высказался за освобождение крестьян от повинности, которую они несут в связи с сопровождением по сибирскому тракту ссыльных и переселенцев, прося министра внутренних дел графа Кочубея решить вопрос о том, чтобы «возложить оную на состоящие там гарнизоны».
Изучив это дело, он информировал министра, что преступники, ссылаемые в Сибирь на основании указа от 30 мая 1764 г., сопровождаются под «обывательским от селения до другого присмотром», причем сначала они стекаются со всей империи в Казань и далее следуют по тракту и «живущим по дороге обывателям причиняют великое отягощение, особенно в летнее время, отвлекая их от полевых работ». Он писал, что присмотр селян за колодниками и поселенцами – мера явно недостаточная, ибо последние, «имея за собой конвой, худо или вовсе невооруженный, легко чинят побеги, делая в оных разные злодеяния: разбои, убийства, воровство и мошенничество». В то время на границах и в самой Сибири службу несли казаки: около 6000 человек в линейных казачьих войсках и 2000 – в городских караульных командах. Помимо этого имелось четыре «брацких полка» из иноверцев численностью около 3000 человек.
Кочубей сообщил, что он сторонник освобождения сибирских крестьян от указанной выше повинности, предлагая возложить «оную на состоящие там гарнизоны». Однако военный министр выступил против передачи дела этапирования арестантов по сибирским трактам гарнизонным батальонам, сославшись на то, что они комплектуются «почти всегда людьми, долговременно служившими и истощавшими уже крепость сил своих». Однако Кочубея это не убедило. Он добивается принятия решения о финансировании предстоящей реорганизации за счет казны. И все же освобождение селян от обременительной для них повинности затянулось на несколько лет. Начавшаяся война с французами, а затем и с турками отвлекла внимание государя от этой проблемы. В 1807 году конвоирование арестантов возложили на башкиров и мещеряков. Это было не лучшим решением. В 1810 году данную службу передали казакам, обслуживающим гражданскую администрацию. Поэтому возникла необходимость создания специальной конвойной стражи для этапирования и охраны сосланных.
Надвигавшаяся военная опасность потребовала серьезно заняться всем комплексом вопросов, связанных с обеспечением внутренней безопасности империи, укреплением границ, лучшей подготовкой рекрутов для армии, организации всей внутренней службы, в том числе и конвоирования арестантов. Для этой цели в резерве имелись гарнизонные батальоны, штатные губернские роты и уездные команды, служащие инвалиды.
Правильная организация конвойного дела стала налаживаться в правление Александра I. Так же, как и во всех других важных законодательных инициативах этого времени, важнейшую роль в составлении и принятии соответствующих актов сыграл Михаил Михайлович Сперанский. Первоначально предполагалось поручить конвоирование арестантов Башкиро-мещерякскому войску и сибирским казакам, в 1807–1810 гг. были приняты соответствующие указы и инструкции. Но тяжелые обязанности вызвали недовольство башкир, кроме того, нерегулярная кавалерия, какой были и башкиры, и казаки, оказались плохими конвоирами. Поэтому в 1811 году Александр I подписал Положение для внутренней стражи, в которую должны были войти основные части, расположенные во внутренних губерниях. На части внутренней стражи и возлагалась конвойная и караульная служба во всех местах лишения свободы России.
Военное министерство готовило материал о передаче местных формирований в военное ведомство. 16 января 1811 г. по представлению министра военных сухопутных сил Барклая-де-Толли император издал указ о приведении губернских рот и уездных команд, «внутреннюю губернскую стражу составляющие в лучшее устройство». Из государственных соображений решено было покончить со сложившейся децентрализацией в управлении этими ротами и командами, их комплектовании, материальном обеспечении и использовании, подчинив одному организующему центру в Военном министерстве. Это был первый шаг. Затем последовала реорганизация гарнизонных батальонов. 17 января 1811 г. по представлению военного министра издается императорский указ о формировании новых полков на базе гарнизонных батальонов. Следующим важным шагом в этом же направлении был императорский указ от 27 марта 1811 г. о создании инвалидных рот. Указы от 16 и 17 января, а также 27 марта 1811 года явились законодательной основой создания внутренней стражи.
3 июля 1811 года Положение для внутренней стражи было принято и утверждено. Положение предусматривало для управления внутренней стражей, состоящей из губернских батальонов и команд служащих инвалидов, образование бригад и округов во главе с окружными генералами. Подробно определены обязанности внутренней стражи (воинские и по отношению к гражданскому начальству). На внутреннюю стражу возлагалось «обучение запасных рекрутских делу военной экзерциции» (подготовка рекрутов). Специальные обязанности состояли «в действиях на исполнение закона и приговоров суда и на охранение либо восстановление внутреннего порядка», включая «поимку воров, преследование и истребление разбойников, и рассеяние запрещенных законом скопищ», а также «усмирение неповиновений и буйств», задержание «беглых, ушедших преступников и дезертиров», борьбу с контрабандой, содействие сбору податей и недоимок, «охранение порядка и спокойствия церковных обрядов всех исповеданий», на ярмарках, торгах, народных празднествах, проведение спасательных работ при стихийных бедствиях (пожарах, разливах рек и т.п.), «отряжение нужных часовых к Присутственным местам, тюрьмам и острогам» и «принятие и провожание рекрутов, преступников, арестантов и пленных». Таким образом, внутренняя стража представляла собой военную силу, наделенную полицейскими функциями.
Александр 1 уделил много внимания внутренней страже. Только во второй половине 1811 года было издано 14 «имянных указов», касающихся ее, а всего за это время принято более двух десятков различных законодательных актов о внутренней страже. Но начавшуюся реформу прервала Отечественная война 1812 года. Поэтому в 1816–1817 гг. внутренняя стража стала создаваться заново. В 1816–1817 гг. был создан Отдельный корпус внутренней стражи и система этапов и этапных команд на основных дорогах, по которым передвигались осужденные. Команды и помещения для ночлега арестантов располагались на расстоянии через 2 почтовых станции, таким образом, среднее расстояние между этапами внутри России и в Сибири составляло около 100 км. Арестанты следовали от этапа к этапу под конвоем солдат соответствующей команды, которые передавали арестантов, списки и прилагаемые документы следующей команде. С увеличением числа ссылаемых беспорядок пересылки все более и более увеличивался. С 1817 года вводится этапная система препровождения арестантов. Это тоже потребовало большой организаторской работы. Важную роль в создании этой системы сыграл опять же М.М. Сперанский. Он провел ревизию состояния этого дела в России. При ознакомлении с ссылкой нашел, что к месту назначения не доходило значительное число ссылаемых, не только за побегами и болезнью, но и потому что по дороге всякий начальствующий считал себя вправе задерживать ссыльного, который на что-нибудь оказывался годным. Он приложил много труда к разработке и изданию Указа о ссыльных и Устава об этапах в Сибирских губерниях (высочайше утверждены 22 июля 1822 г.). Устав 1822 года обратил особое внимание на пересыльную часть (по замечанию И. Фойницкого пересыльной организации посвящено было около 4/7 статей всего Устава). Пересылка была возложена на корпус внутренней стражи, распределенной по этапам, почему и сами команды именовались этапными. С учреждением в 1816 году внутренней стражи Сибири на нее постепенно возлагалась обязанность по этапированию арестантов, освобождая от выполнения этой задачи башкиров и мещеряков. Этапные команды согласно уставу размещались по трактам через одну станцию. Они формировались в составе одного обер-офицера, двух унтер-офицеров, 25 солдат и одного барабанщика. Каждой команде придавалось по четыре конных казака. В команды велено было набирать людей «невидных по фрунтовой службе, но отнюдь не вовсе изувеченных, или почему-либо неспособных носить ружье». Специально было оговорено, что комплектование «этапных команд из людей ненадежных не может быть допущено», молодых солдат разрешалось зачислять только после двухлетней службы. Устав подробно излагал порядок отправления и сопровождения партий арестантов, правила движения, сроки нахождения в пути и время отдыха, правила ведения установленной документации и прочее. Летом не разрешалось вести партии более 60 арестантов, зимой – 100 и более человек считалось нормой. В каждой партии каторжники отделялись от ссыльных. Практиковалось заковывание в кандалы и цепи, прикрепление по несколько человек к железному пруту. В России последнее стало применяться значительно позже европейских стран. В России осужденных на казнь, ссылку преступников заковывали в кандалы. 28 января 1822 г. высочайше утверждено принятое Комитетом министров положение относительно облегчения содержания арестантов, которое определило порядок и способ применения оков.