При этом практику применения как общей нормы о превышении должностных полномочий (ст. 286 УК РФ), так и ее специальных видов в иных главах и разделах УК РФ нельзя признать достаточно эффективной. Несмотря на рост числа зарегистрированных фактов превышения, значительная их часть находится «в тени»: указанная категория преступлений обладает высоким уровнем латентности (причем, что более опасно, латентности искусственной). Однако даже в случае их выявления и осуществления уголовного преследования реакцию на их совершение нельзя назвать адекватной опасности содеянного: анализ практики показывает, что большинство должностных лиц, осужденных за совершение преступлений, зачастую не несут соответствующего наказания (в 65–70 % случаев суд назначает условное наказание).
Проведенное дипломное исследование проблем квалификации преступлений, совершенных путем превышения должностных полномочий, дает нам возможность сделать следующие основные выводы и рекомендации теоретического и прикладного характера:
1. Исследование юридической природы злоупотребления и превышения правом и полномочиями показало, что, если категории «злоупотребление правом» и «превышение права» имеют четкие разграничительные критерии, то в силу специфики полномочий (как неразрывного единства прав и обязанностей) категории злоупотребления полномочиями и их превышения фактически сливаются. По сути дела, злоупотребления должностными полномочиями в действующей редакции ст. 285 УК РФ представляют собой ни что иное, как разновидность превышения должностных полномочий. На практике это приводит к тому, что идентичные по фактическому содержанию деяния могут быть альтернативно квалифицированы как по ст. 285, так и по ст. 286 УК РФ. По нашему мнению, подобная избыточность регулирования может быть устранена только путем коррекции текста уголовного закона.
2. При этом действующая редакция ст. 285 УК РФ за рамками состава оставляет использование должностным лицом служебного авторитета, служебных связей, хотя подобные деяния обладают высокой степенью общественной опасности и широко распространены в практике государственных и муниципальных органов. Полагаем, что указанные недостатки могут быть ликвидированы путем изменения редакции ст. 285 УК РФ, которую мы предлагаем изложить в следующем виде:
«Злоупотребление должностным положением, то есть умышленное использование должностным лицом власти или авторитета занимаемой должности, вопреки интересам службы, если оно совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.»
3. То же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления, –
4. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, повлекшие тяжкие последствия, – …»
5. Анализ законодательного текста и правоприменительной практики привел нас к выводу, что до сих пор в уголовном законодательстве РФ существует значительный пробел – отсутствие уголовной ответственности за умышленное неисполнение должностным лицом своих полномочий. В настоящее время в практике этот пробел восполняется путем расширительного толкования диспозиции ст. 285 УК РФ и привлечения лица к уголовной ответственности за злоупотребление полномочиями. Полагаем, что подобная практика квалификации является неверной по существу: умышленное неисполнение должностным лицом своих обязанностей – разновидность не злоупотребления, а превышения должностных полномочий, так как в этом случае нарушается процедурная форма их реализации. Таким образом, подобное следует квалифицировать по ст. 286 УК РФ. Однако и этот вариант квалификации требует расширительного толкования закона. С тем, чтобы избежать этого, мы предлагаем изменить диспозицию ст. 286 УК РФ, изложив ее в следующей редакции:
«Совершение должностным лицом действий, явно выходящих за его полномочия, а равно умышленное неисполнение своих должностных полномочий, которые оно должно и могло было совершить, если это повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, – …»
6. На основе анализа текущей судебной практики и сопоставления санкций статей, предусматривающих ответственность за общие и специальные виды должностных преступлений, предлагаем коррекцию санкций ст. 286 УК РФ в сторону их увеличения. В ч. 1 ст. 286 УК РФ мы предлагаем определить размер штрафа от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от трех до шести месяцев, а санкцию в виде лишения свободы установить на срок от трех до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной должностью на срок до трех. В части второй минимальный размер штрафа увеличить до ста пятидесяти тысяч рублей, срок лишения свободы установить от трех до восьми лет. В части третьей установить срок лишения свободы от пяти до двенадцати лет.
7. Мы считаем необоснованным включение в уголовный закон составов преступлений, предусматривающих ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285. 1,285.2 Ж РФ). Их появление, по сути дела, лишь создало дополнительные препятствия для привлечения должностных лиц за подобные деяния к уголовной ответственности. При этом мягкость предложенных законодателем санкций представляется неоправданно мягкой: она абсолютно не соответствует степени общественной опасности содеянного.
8. При юридическом анализе базового состава превышения должностных полномочий, предусмотренного ст. 286 УК РФ, внимание обращают на себя следующие моменты, имеющие квалификационное значение:
- установление форм и видов превышения полномочий, которое может иметь место либо при нарушении основания их применения, либо при нарушении формы их реализации;
- толкование признака явности как объективно-субъективного;
- оценка характера и объема причиненного вреда, когда многие виды вреда вообще не воспринимаются как таковые судебной практикой (очевидное технологическое отставание, снижение производительности труда, ухудшение условий труда, снижение авторитета правоохранительных органов и т. п.) и при оценке других отсутствует эффективная методика;
- установление признаков специального субъекта, особенно при совмещении полномочий должностного лица и функциональных обязанностей.
9. При вменении квалифицирующих признаков состава превышения должностных полномочий имеет смысл отметить следующие обстоятельства:
– некорректным представляется использование в ч. 2 ст. 286 УК РФ
словосочетания «глава местного самоуправления», так как действующее законодательство таким определением не пользуется. Полагаем, что синонимом главы местного самоуправления в действующем законодательстве является именно глава местной администрации – лицо, на принципах единоначалия руководящее исполнительно-распорядительным органом местного образования (местной администрацией);
- полагаем, что особо квалифицированные составы превышения должностных полномочий (сопровождаемое насилием или угрозой его применения либо использованием оружия или специальных средств) отличаются от основного состава не только признаками объективной стороны, но и наличием специфического субъекта, в качестве которого выступает только представитель власти;
- при характеристике применяемого при превышении должностных полномочий насилия (п. «а» ч. 3 ст. 286) необходимо иметь в виду, что он не ограничивается лишь причинением вреда здоровью или угрозой причинения такого вреда, а включает насильственное ограничение личной свободы лица, не связанное с опасностью для его жизни или здоровья;
- применение оружия или специальных средств всегда создает опасность для жизни и здоровья, а демонстрация является формой уголовно-значимой угрозы, при наличии признаков пункта «б» ч. 3 ст. 286 следует дополнительно вменять также п. «а» этой же статьи.
– при вменении п. «б» ч. 3 ст. 286 УК РФ необходимо, чтобы оружие использовалось в связи со своим целевым назначением и функциональными характеристиками. Ситуация использования оружия иными способами (например, нанесение ударов по телу прикладом автомата) исключает вменение данного квалифицирующего признака.
10. Полагаем, что превышение должностных полномочий – состав, в котором стадии приготовления и покушения отсутствуют. Это связано с тем, что его основным криминообразующим признаком выступают последствия. Если они отсутствуют, превышение полномочий должностного лица может быть квалифицированно как административное правонарушение (по ст. 7, 23, 13.19, 14.9, 15.14–15.16 КоАП РФ и т. д.) либо как дисциплинарный проступок.
11. В настоящей работе нами были исследованы вопросы квалификации превышения должностных полномочий, совершенных совместно с иными лицами и выделены четыре типовые ситуации, требующие уголовно-правовой оценки (квалификация действий лиц, не обладающих признаками специального субъекта, но участвующих в совершении преступления, предусмотренного ст. 286 УК РФ, совместно с должностным лицом; юридическая оценка действий должностных лиц совершивших преступление, предусмотренное ст. 286 УК РФ, совместно с лицами, не обладающими признаками общего субъекта (малолетние, невменяемые; соучастие должностных лиц путем превышения должностных полномочий в преступлениях, совершенных общими субъектами; квалификация в ситуации совместного участия в совершении преступления «простого» должностного лица (прим. 1 к ст. 285 УК РФ) и лица, занимающего государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, а равно главы органа местного самоуправления).