Первый проект Закона «О естественных монополиях» был подготовлен со-трудниками Российского центра приватизации по поручению Государственного комитета по антимонопольной политике РФ в начале 1994 г. После этого проект дорабатывался российскими и зарубежными экспертами и согласовывался с отра-слевыми министерствами и компаниями (Минсвязи, МПС, Минтранс, Минатом, РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России»…). Против выступили многие отраслевые министерства, однако ГКАП и Минэкономики удалось преодолеть их сопротивле-ние. Уже в августе правительство направило согласованный со всеми заинтересо-ванными министерствами проект Закона в Государственную думу/13,с.29/.
17 августа 1996г. Президент подписал Закон. Это стало возможным благодаря широкой летней кампании, которую развернули средства массовой информации против злоупотреблений, допускаемых естественными монополиями. Особое внимание обращалось на финансовые показатели газовой промышленности, возможность улучшить состояние госбюджета в результате увеличения налогообложения РАО «Газпром» и отмены привилегий по формированию внебюджетного фонда.
В первой половине 1996 г. в отраслях - естественных монополиях (электро-энергетика, газовая промышленность, нефтепроводный транспорт, железнодорож-ный транспорт, отрасли связи) рост цен несколько замедлился по сравнению с предшествующими годами реформы. Принято правительственное постановление, запрещающее отключение потребителей энергоресурсов до середины мая 1996 г. Кроме того, под давлением МВФ постановлением правительства от 21 марта 1996 года были ликвидированы внебюджетные фонды в отраслях ТЭК и от 1 апреля – стабилизационный фонд РАО «Газпром», тем самым «Газпром» был лишен основных налоговых льгот/34/.
Далее был предпринят ряд мер по жесткому ограничению роста цен естес-твенных монополий. Так Указом Президента от 17 октября 1996 г. цены на элект-роэнергию, отпускаемую с оптового рынка, были снижены на 10 %. Постановле-нием Правительства от 3 апреля 1997 г. из состава себестоимости производства энергии были исключены целевые инвестиционные фонды/34/.
Однако жестокое сдерживание ростов тарифов, по мнению отраслевых специалистов, привело к резкому ухудшению финансового состояния отраслей естественных монополий. При этом в условиях закрытости финансовой информа-ции без проведения независимого аудита соответствующих предприятий трудно поддержать или опровергнуть такие выводы. Так или иначе, в ряде случаев уже сами естественные монополии нуждаются в защите от необоснованного давления (со стороны определенных политических сил), которое приводит к подрыву фина-нсовой устойчивости этих жизненно необходимых для государства отраслей.
Глава 2. Антимонопольная политика
2.1. Становление антимонопольной политики в России
Антимонопольная политика имеет несколько основных направлений:
1. Стимулирование предпринимательства
2. Развитие конкурентных начал
3. Организационно-правовое обеспечение антимонопольной политики.
Антимонопольная политика в России проводится в общем русле проводи-мых экономических преобразований. Развитее российской экономики в 90-х годах объективно сопровождалось формированием конкурентной среды на товарных и финансовых рынках. Ключевым фактором общеэкономического характера явился бурный рост частного (негосударственного) сектора экономики, как в ходе при-ватизационных процессов, так и в результате создания новых частных предприя-тий. Становление отношений частной собственности, самостоятельность предпри-нимателей в принятии экономических решений с целью достижения максималь-ной прибыли обусловило востребованность рыночных механизмов, основным из которых является конкуренция.
На первом этапе экономических реформ Советом Министров СССР 16 августа 1990 года было принято постановление № 835 «О мерах по демонополизации народного хозяйства».
22 марта 1991 года был принят Закон РСФСР «О конкуренции и ограниче-нии монополистической деятельности на товарных рынках»/1,с.10-15/ (далее Закон «О конкуренции…») – основополагающий акт, определивший цели конку-рентной политики, установивший статус и полномочия антимонопольных органов, вводящих жёсткие санкции за нарушение антимонопольного законода-тельства. Названный закон с изменениями и дополнениями действует и сегодня.
В этом Законе в наиболее концентрированном виде были определены основные задачи государственной конкурентной политики, среди которых можно назвать:
· содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства;
· предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;
· государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства.
Важным этапом явилось формирование конституционных основ конкуре-нтного права. Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голо-сованием 12 декабря 1993 года, гарантировала единство экономического прост-ранства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддерж-ку конкуренции, свободу экономической деятельности.
Последующим этапом в развитии конкурентного права стала разработка и принятие нового гражданского законодательства. Статьёй 10 Гражданского кодекса Российской Федерации не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке.
С 1991 года было введено большое количество объективно необходимых законов, составивших организационно-правовую базу для регулирования моно-полий. К примеру, законы "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" от 3 июля 1991 г., "О поставках продук-ции для федеральных государственных нужд" от 13 декабря 1994 г., "О финансо-во-промышленных группах" от 30 ноября 1995 г./9/, "О естественных монополи-ях" от 17 августа 1995 г., "Об акционерных обществах" от 26 декабря 1995 г., "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 г./8/, "О рекламе" от 18 июля 1995 г./6/, "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли" от 14 апреля 1998г./3/ и другие, а также нормативно-правовые акты Президента РФ и правительства.
Реализация конкурентной политики невозможна без формирования целос-тной системы антимонопольных органов в федеральном центре и в регионах.
В этих целях было образовано Министерство РФ по антимонопольной по-литике и поддержке предпринимательства (МАП) – сейчас Федеральная антимо-нопольная служба (ФАС), – которому предоставлено право применять Закон РФ «О конкуренции…» (в действующей редакции 2002г.) в тех случаях, когда дейст-вия и соглашения, совершаемые за пределами территории РФ, приводят или мо-гут привести к ограничению конкуренции или влекут за собой др. отрицательные последствия на отечественных рынках. Кроме того, в соответствии со статьёй 12 (пункт 11) Закона МАП России в установленном порядке даёт заключение о нали-чии или об отсутствии ограничения конкуренции на товарном рынке при введе-нии, изменении и прекращении действия таможенных тарифов, и о введении нетарифных мер (Всего в 2003г. по вопросам изменения пошлин было принято свыше 30 постановлений Правительства РФ, в которых полностью или частично учтена позиция МАП России.)/12,с.57/.
В последние годы в российской экономике значительно усилились про-цессы экономической концентрации, перераспределения сфер влияния на товар-ных и финансовых рынках между группами хозяйствующих субъектов, выразив-шееся в приобретении контроля одними хозяйствующими субъектами над други-ми, разделу рынка по территориальному принципу по объему продаж или заку-пок, ограничению доступа на рынок, отказу от заключения договоров с определенными продавцами и покупателями и т. д. В этой связи значительно обостряется проблема оценки положительного эффекта и негативных последствий масштабной экономической концентрации.
Основной мерой, предусмотренной антимонопольным законодательством, направленной на недопущение возникновения или усиления доминирующего положения хозяйствующих субъектов, является рассмотрение ходатайств и уведомлений юридических и физических лиц, связанных с процессами концентрации рыночной власти, предусмотренных статьями 17 и 18 Закона «О конкуренции…»/1,с.10-15/.
В 2000 – 2003гг. антимонопольная политика отходит от преимущественно ценового регулирования и начинает осуществлять мониторинг общего состояния дел на рынке. Начиная с 2000г. особое место в антимонопольной политике России занимают меры, направленные на пресечение антиконкурентных действий государственных органов. В конкурентное законодательство России включены специальные главы, посвящённые действиям органов исполнительной власти федерального, регионального и местного уровней, которые могут ограничивать конкуренцию на товарных и финансовых рынках (Например, раздел 2 закона «О конкуренции…»)./15, с. 128/
В 2000-2002гг. были разработаны и представлены в Государственную Ду-му проекты Федеральных Законов «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»/5/ и «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров»/4/, призванные достигнуть боль-шего соответствия нормам и правилам ВТО. После утверждения данные законы заменили ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» и ФЗ «О мерах по защите экономических интересов РФ во внешней торговле товарами»/12,с.58-59/.
С 2004г. начинается новый этап развития антимонопольного регулирования. В рамках административной реформы государственных органов управления создаётся Федеральная антимонопольная служба (ФАС), задачей которой является не только и не столько антимонопольное регулирование, сколько развитие полноценной политики поддержки конкуренции. ФАС проводит политику, направленную на участие антимонопольных органов в формировании государственной промышленной политики в России, в то время как экономическая политика пока ещё в недостаточной степени ориентируется на согласование с конкурентной политикой. /15, с. 129/