Государственная политика установления контроля за стратегически важными отраслями ресурсного хозяйства транслируется на муниципальные уровни. Каждый губернатор и мэр, наверное, имеет свое представление о том, какие предприятия и организации жизненно важны для региона, городского округа и муниципального района, и предпринимает усилия для того, чтобы установить над ними контроль.
Усилия региональных властей “в реальности” заключаются, как правило, в стремлении уподобить муниципалитеты регионам и поставить их в точно такие же ситуации просителей, в которых регионы находятся перед федеральным центром. Причем уподобление все чаще осуществляется силовыми методами, чему способствуют унаследованные с советских времен представления о социальной справедливости при распределении ресурсов, приобретшие в становящейся постсоветской сословной системе вторую жизнь.
Доля рентного населения, о котором надо заботиться, растет как вследствие старения, так и увеличения количества людей, о которых государство заботится (таких как безработные). Растет также количество активных людей, вынужденных искать применение своей активности вне институализированных государством форм. Причем, например, выплаты по безработице часть активного населения понимает как форму ренту и, будучи «неформально занятыми», стремятся числиться среди тех, кто находится под опекой государства. Так что жесткое разделение - “в реальности” - на работающее население и население, опекаемое государством, становится совсем не жестким “на самом деле”.
Формальное представление административно-территориального устройства
Многие описанные выше особенности «реального» административно-территориального устройства и ресурсно-властных отношений в нем можно представить как прямое следствие внутренней структуры государства. Для экспликации логики и практики административно-территориального деления и управления необходим переход от простой иерархии, представленной, в частности, таблицей 1, к поуровневому представлению административно-территориального деления.
В Конституции РФ оговорено существование самой федерации, субъектов федерации и городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Я исхожу из тезиса, что заявленные в Конституции РФ феномены являются скорее уровнями административно-территориального деления, чем географическими или административными объектами. Уровни деления иерархированы относительно друг друга в том смысле, что уровень федерации «старше» уровня городов федерального значения (Россия «главнее» Москвы), а уровень городов федерального значения «старше», чем уровень субъектов федерации (Москва «главнее» Костромской области).
Существуют, если исходить из нормативных документов (Конституции РФ, Федеративного договора, 131 ФЗ) следующие уровни организации социального пространства государства:
· федеральный,
· окружной,
· городов федерального значения,
· региональный (субъектов федерации),
· городских округов,
· муниципальных районов,
· городских поселений
· поселений.
Каждому уровню административно-территориального деления соответствует одноименный уровень деятельности – функционирования элементов этого уровня, или управления. Так федеральному уровню деления соответствует государственная деятельность по управлению федерацией, региональному уровню – государственная деятельность по управлению регионом, а уровню муниципальных образований – деятельность по управлению им.
Конституционное административно-территориальное устройство задает пространство функционирования государственной власти. Муниципальное пространство организовано согласно ФЗ о местном самоуправлении, которым введены городские округа, муниципальные районы, городские поселения и просто поселения, связанные между собой отношения включенности в конституционный субъект федерации. То есть, все муниципалитеты по определению расположены на территории какого-либо субъекта федерации.
Согласно 131 ФЗ, муниципальным районам субординированы городские поселения и поселения, в то время как в городских округах могут быть только внутригородские территории без права местного самоуправления. Тем не менее, иерархия муниципальных образований возникает и вполне очевидно, что городские округа независимо от их размеров «старше» муниципальных районов.
На таблице 2 представлена схема административно-территориального устройства федерации.
Таблица 2. Схема административно-территориальной структуры Российской федерации
| уровни деятельности уровни деления | федеральный | окружной (отраслевой) | столичный (городов федерального значения) | региональный | городских округов | муницпальных районов | городских поселений | поселений |
| федеральный | федеральные органы власти | государственные гражданские служащие | государственные гражданские служащие | государственные гражданские служащие | государственные гражданские служащие | государственные гражданские служащие | государственные гражданские служащие | государственные гражданские служащие |
| окружной (отраслевой) | федеральные округа | окружные власти, федеральные министерства | государственные гражданские служащивоенно-служащие | государственные гражданские служащие, военнослужащие | государственные гражданские служащие, военнослужащие | государственные гражданские служащие военнослужащие | государственные гражданские служащие, военнослужащие | государственные гражданские служащие, военнослужащие |
| главных городов | главные города, в которых находятся федеральные учреждения и организации | главные города, в которых находятся окружные учреждения и организации | столичные власти | государственные гражданские служащие, военнослужащие | государственные гражданские служащие, военнослужащие | государственные гражданские служащие, военнослужащие | государственные гражданские служащие, военнослужащие | государственные гражданские служащие, военнослужащие |
| региональный | регионы, в которых находятся федеральные учреждения и организации | регионы, в которых находятся окружные учреждения и организации | префектуры Москвы, районы СПБ | власти субъектов федерации | государственные гражданские служащие | государственные гражданские служащие | государственные гражданские служащие | государственные гражданские служащие |
| городских округов | ЗАТО, наукограды | городские округа, в которых находятся окружные учреждения и организации | управы Москвы | городские округа в составе субъекта федерации | власти городских округов | муниципальные служащие городских округов | муниципальные служащие городских округов | муниципальные служащие городских округов |
| муниципальных районов | свободные экономические, рекреационные и другие зоны, заповедники и другие охраняемые территории | муниципальные районы, в которых находятся окружные учреждения и организации | муниципальные районы Москвы | муниципальные районы в составе субъекта федерации | внутригородские территории | власти муниципальных районов | муниципальные служащие муниципальных районов | муниципальные служащие муниципальных районов |
| городских поселений | военные базы, гарнизоны | городские поселения, в которых находятся окружные учреждения и организации | внутрирайонные территории Москвы | городские поселения в составе субъекта федерации | городские поселения, входящие в состав городских округов | городские поселения в составе района | власти городских поселений | муниципальные служащие городских поселений |
| поселений | военные базы, научные городки и пр. | поселения, в которых находятся окружные учреждения и организации | подмосковные поселки, входящие в состав Москвы | поселения в составе субъекта федерации | поселения, входящие в состав городских округов | поселения в составе района | поселения в составе городских поселений | власти поселений |
Под диагональная часть таблиц представляет собой логику разбиения страны на части. Можно выделить три типа частей-элементов. Первый тип – элементы конституционного административно-территориального устройства, дополненные отраслевым (окружным) делением. Это столицы, федеральные округа, субъекты федерации и пр, и отношения между ними. Второй тип – элементы муниципального устройства. Это городские округа, муниципальные районы, городские поселения, поселения и отношения между ними. Третий тип – проекции федерального устройства в муниципальное устройство, существующие в форме подразделений учреждений и организаций федерального, окружного, столичного и регионального подчинения, расположенных на территориях муниципалитетов разного рода.