А.И. Герцен и Н.Г. Чернышевский также были сторонниками федеративного устройства. Свободная демократическая Федерация рассматривалась ими как альтернатива европейской государственности и бюрократической централизации.[12]
Самодержавная целостность и центробежные факторы, элементы асимметрии в государственном управлении, общинные традиции, опыт земского городского самоуправления явились базой, на которой, начиная с XIX в. формулировались идеи российского федерализма.
Сегодня нередки споры об исторических корнях российского федерализма. Иной раз их усматривают уже в процессе объединения княжеств, земель, царств и ханств в далеких столетиях, когда складывалось государство Российское. Этот процесс шел разными путями, охватывая добровольные союзы и спасительные присоединения, но не исключая и завоевательные походы. Со временем Россия превратилась в государство, спаянное воедино не только общностью исторического пути народов, но и общими интересами — экономическими, социальными, культурными, политическими. Однако Россия создавалась и развивалась как централизованное унитарное государство. Чем более крепла царская власть, тем четче идеи единой и неделимой России принимали государственные формы.
Федерализм в официальных кругах царской России никогда не поддерживался и не признавался. Разумеется, система управления страной не могла не отражать особенности положения ряда регионов. Эта система отнюдь не была столь примитивной, как ее не раз изображали в недалеком прошлом. Элементы автономии можно было найти в Финляндии и в Польше.
Обстановка, создавшаяся на территории царской России, однако, потребовала радикальных решений: центральная власть вынуждена была бороться за свое выживание, а усиление сепаратизма и национализма вело к тому, что от бывшей "единой и неделимой" отпадали все новые регионы. Окончательно вышли из состава России Польша и Финляндия, приобретали государственную самостоятельность Литва, Латвия и Эстония, реальной становилась возможность отделения Украины и Белоруссии, не говоря уже о Грузии, Армении и Азербайджане. В этих условиях лозунги федерализма стали спасительными для сохранения крупного государства.
§ 2. Эволюция административного деления в СССР.
Коренные преобразования административно-территориальной сетки страны начались вслед за Октябрьской революцией 1917 года. В качестве основного аргумента этих перемен (особенно в последующие годы) выдвигался принцип единства экономического районирования, национального состава и административно-территориального деления.
Начало осуществления административно-территориальной реформы относится к 1917 – 1922 годам и связывается преимущественно с созданием новых национальных преобразований, то есть, по существу, с демонтажом старого районирования в целом, «индифферентного» к национальному своеобразию территорий. Кроме провозглашения Украинской Советской республики, конституционно были оформлены Туркестанская автономная республика и Коммуна немцев Поволжья. Образовавшиеся на Северном Кавказе Терская автономная социалистическая республика (объединявшая чеченцев, ингушей, кабардинцев и других горцев) и Кубано-Черноморская республика были интегрированы в Северо-Кавказскую республику. Далее последовало образование Башкирской и Татарской автономных республик, Вотской (Удмуртской), Калмыцкой и Марийской автономных областей. Несколько позже были созданы Якутская и Бурят-Монгольская автономные республики, Узбекская, Туркменская союзные республики и другие национальные образования.
Наряду с формированием новых национальных образований в 1917 –1922 года происходил интенсивный процесс разукрупнения старых губерний. Так, из состава Владимирской и Костромской губерний выделилась Иваново-Вознесенская губерния, из Пермской – Свердловская, из Новгородской – Череповецкая, из Саратовской – Царицынская и т. д.
Но затем четко проявилась противоположная тенденция – к объединению губерний. В период с 1923 по 1929 года на политико-административной карте РСФСР появились новые субъекты федерации (См. Приложение 6).
Осуществленное к 1929 году во всех республиках новое госплановское «административно-хозяйственное» районирование состояло из трех иерархических уровней: областей (краев), округов (ликвидированных в 30-х годах) и районов. Указывалось, что при новом делении тщательно учитывались задания плана ГОЭЛРО, то есть перспективы развития страны и конкретных районов, а также национально-этническая специфика территорий.[13]
Интересно, что крупные изменения в политико-административном устройстве страны происходили во время войны 1941 – 1945 годов, причем не только в стратегически важных районах, но и далеко в Сибири – например, были образованы Тюменская, Курганская и другие области, в 1943 году в состав СССР вошла республика Тува (в настоящее время республика Тыва).
После войны административно-территориальные изменения продолжались, но они приобрели эпизодический характер. Среди наиболее важных можно отметить такие, как преобразование в 1945 году Крымской АССР в Крымскую область (в 1954 году в честь 300-летия воссоединения Украины с Россией Крымская область была передана в состав Украинской ССР), а также Карело-Финской ССР – в Карельскую АССР.
Заметным событием, непосредственно затронувшим интересы административно-территориального деления страны, явилось образование на рубеже 50 – 60-х годов, так называемых совнархозов. Эти территориальные конструкции, в условиях командно-распределительной экономики призванные оживить стагнировавшую советскую экономику, были в начале организованы в рамках экономических административных районов, но затем укрупнены. По прошествии нескольких десятилетий стало очевидным: повысить эффективность экономики в пределах совнархозов не удалось, а барьеры между предприятиями, находившимися в ведении разных субъектов управления, не только не ослабели, но даже укрепились. Появились тенденции к местничеству и прямой натурализации хозяйства. Хрущевская административно-хозяйственная реформа явно провалилась. Перед распадом Советского Союза в его состав входили 15 союзных республик, 20 автономных республик, 8 автономных областей, 10 автономных округов, 6 краев и 114 административных областей.
Впоследствии в адрес национально-территориального принципа устройства Советского государства высказывалось много критики. Но никто не может отрицать, что и спустя 18 лет после распада СССР действующие на его территории независимые государства, а также государственные образования и автономии внутри них в основном развиваются в границах, «нарезанных» советской властью.[14]
§ 3. Современное административно-территориальное
устройство России
Административно-территориальное устройство постперестроечной России претерпело существенные количественные и качественные изменения. Прежде всего, распад СССР привел к изменению статуса всех бывших автономных республик и ряда автономных областей. При этом процесс преобразований шел очень интенсивно. (Например, Горно-Алтайская автономная область – Горно-Алтайская АССР – Горно-Алтайская ССР – Республика Горный Алтай – Республика Алтай.) Россия признала новый статус автономных республик поправкой к Конституции РСФСР от 14 мая 1991 года, отказавшись от названия «АССР», заменив его другим – «Республика в составе РСФСР». В России осталась одна автономная область – Еврейская; другие за последние годы преобразованы в республики. Микроуровень административного деления России – это примерно 1900 низовых районов, около 1100 городов, включая 330 внутригородских районов и округов, а также почти 2 тысячи поселков городского типа и свыше 24, 4 тысяч сельских администраций.[15]
Основной проблемой данного этапа конституционного развития России можно назвать создание четкой системы взаимоотношений федеральных и региональных органов власти в целях стабильности федеративной формы устройства государства. В настоящее время федеральные органы власти практически не имеют правовых способов воздействия на органы власти субъектов Федерации. Тому свидетельство многочисленные акты несоответствия конституций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов Федерации федеральному законодательству, неисполнение решений федеральных судов, присвоение полномочий органов власти Федерации, в том числе и по заключенным договорам между Российской Федерацией и отдельными субъектами.[16]
На сегодняшний день в составе Российской Федерации 83 равноправных субъекта, в том числе 21 республика, 9 краёв, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа. Субъекты Федерации имеют своё административно-территориальное деление. Как правило, основными единицами в составе субъекта являются районы и города республиканского (областного, краевого) значения. (Приложение 5).
Автономные округа:
· Ненецкий АО, который входит в Архангельскую область.
· Ямало-Ненецкий АО и Ханты–Мансийский АО входят в Тюменскую область.
· Чукотский АО.
При этом необходимо указать, что в последние 5 лет произошли качественные и количественные изменения (объединения субъектов федерации), связанные с автономными округами: