· Семейность, клановость, т.е. расстановка региональными лидерами своих родственников по постам, контролирующим ключевые области экономики и финансов. Подобные претензии предъявлялись местными СМИ и оппозицией, например, бывшему нижегородскому губернатору И.Склярову, президентам Татарстана и Башкортостана – М. Шаймиеву и М. Рахимову и т.д.
· Нецелевое или нерациональное расходование бюджетных средств, федеральных дотаций, иностранных кредитов и пр. Так, по данным комиссии Счетной палаты РФ, проверявшей администрацию И. Склярова, только за последние два года своей деятельности он 67 раз неправильно расходовал бюджетные деньги.[65] Особо скандальным был случай с мошенничеством со стороны одной подставной фирмы, которая под предлогом обеспечения села горюче-смазочными материалами похитила в 2001 г. из областной казны почти четыре миллиона долларов. Не менее скандальным является и случай с неэффективным использованием еврозайма, в результате чего Нижегородская область оказалась на грани дефолта, а ее международный кредитный рейтинг резко понизился.[66] Как выяснилось в ходе расследования, часть денег просто исчезла.
Законотворческая деятельность (коррупциогенное законодательство):
· Местные законодательные акты, принимаемые в интересах лоббистских и криминальных группировок (льготные кредиты, освобождение от уплаты местных налогов или налоговые льготы, протекционистские меры и пр.).
· Нормативные акты, принимаемые в интересах местной бюрократии (повышенное жалование и пенсии, надбавки, льготы, привилегии, ссуды на строительство дач и приобретение квартир, формирование внебюджетных фондов, загранкомандировки, служебные машины и т.д.).
· Нормативные акты, принимаемые в интересах самих законодателей (по смыслу близкие к предыдущей категории решений).
Наличие подобного «законотворчества» особенно ярко демонстрирует сращивание местных исполнительной и законодательных властей с теневым бизнесом и организованной преступностью на коррупционной основе.
Политика:
· Выборы. В ходе выборов в местные и федеральные органы власти особенно часто встречаются проявления коррупции. Правящий в регионе режим нередко пускает в ход так называемый административный ресурс, стремящиеся же к власти группировки подчас не брезгуют элементарным подкупом избирателей. Более конкретные проявления коррумпированности избирательного процесса могут включать в себя следующее:
- количество жалоб и обращений со стороны кандидатов и простых избирателей в избирательные комиссии и правоохранительные органы;
- решения избирательных комиссий и судебных органов о снятии кандидатов с предвыборной дистанции и привлечении лиц, виновных в нарушениях, к административной или уголовной ответственности;
- наличие «черных» предвыборных фондов у кандидатов;
- мероприятия, направленные на косвенный подкуп избирателей (проведение работ по развитию местной инфраструктуры; выделение жилья, прежде- или своевременная выдача зарплаты, пенсий, социальных пособий; благотворительные концерты и пр.);
- безальтернативные выборы или ложная альтернатива в виде заведомо слабого (подставного) кандидата;
- количество заранее проголосовавших избирателей;
- подозрительно высокая степень явки избирателей на выборы (особенно в сельских районах);
- подозрительно высокий процент проголосовавших за одного кандидата;
- количество «заказных» публикаций в местной и центральной прессе, а также теле- и радиопередач, направленных на восхваление или дискредитацию кандидатов;
- возникновение газет и бюллетеней-«однодневок» в период выборов;
- приглашение дорогостоящих (особенно из Москвы) PR-компаний для работы на местных выборах.
· Протестно-девиантное поведение. Подобное поведение является реакцией общества на неэффективность и/или коррумпированность местной власти и потому может быть достаточно надежным показателем ситуации в регионе. В частности могут быть учтены следующие формы протеста:
- участие населения в организованных и санкционированных акциях протеста – демонстрациях, пикетировании, сборе подписей и пр.;
- стихийные и экстремистские акции протеста: голодовки, акции гражданского неповиновения, несанкционированные демонстрации, столкновения с органами правопорядка и между сторонниками противоборствующих группировок, погромы, теракты;
- неявка на выборы, голосование против всех кандидатов или в пользу кандидата оппозиции (например, избрание неугодных власти А. Климентьева и Ю. Лебедева на пост мэра Нижнего Новгорода в 1998 г.)
Призыв на военную службу. Уклонение от воинской службы путем дачи взяток сотрудникам военкоматов и медицинских учреждений – довольно распространенная разновидность коррупции. Она получила особый размах в последние годы из-за стремления призывников избежать службы в армии по причине кризиса последней, а также боязни попасть на службу в одну из «горячих точек». Индикаторы коррупции в данной сфере могли бы быть следующими:
· Количество жалоб и обращений призывников и их родителей по фактам вымогательства взяток.
· Количество возбужденных уголовных дел против нарушителей закона и судебных приговоров.
· Соотношение между числом потенциальных призывников, признанных годными к службе и не имеющими права на отсрочку, и числом реально призванных в вооруженные силы.
Система высшего образования. В последнее десятилетие высшая школа также оказалась объектом глубокого проникновения коррупции. Низкие зарплаты преподавателей, снижение объема государственного финансирования, стремление абитуриентов призывного возраста избежать службы в армии – все это создало питательную почву для коррупции. Без протекции или взятки даже способным абитуриентам стало очень сложно поступить на госбюджетные места (особенно если речь идет о престижном вузе). Следующие косвенные показатели могут служить ориентирами при определении параметров вузовской коррупции:
· Стремление руководства вуза урезать количество госбюджетных мест на престижных специальностях в пользу внебюджетных мест. Это повышает конкурс на госбюджетные места и тем самым повышает шансы вузовских коррупционеров на получение взятки.
· Количество слушателей подготовительных курсов (факультетов довузовской подготовки), неоднократно пересдававших выпускные экзамены. Не секрет, что экзаменаторы часто получали негласную директиву от руководства курсов и вуза «резать» слушателей на первом экзамене, чтобы принудить их к пересдаче на платной основе.
· Соотношение между числом слушателей, успешно прошедших подготовительные курсы и поступивших в вуз.
· Случаи, когда преподаватели вуза работают одновременно и на подготовительных курсах, и в приемной комиссии. Нередко именно на курсах коррупционеры подыскивают свою «клиентуру» и проводят её через приемные экзамены
· Случаи, когда преподаватели вуза, известные тем, что они активно занимаются репетиторством, являются членами приемной комиссии.
· Количество случаев, когда абитуриенты, чьи апелляции были удовлетворены приемными комиссиями, благодаря этому поступают в вуз. С помощью этого приема вузовские коррупционеры «натягивают» проходной балл своему протеже.
· Соотношение между медалистами (особенно выпускниками среднеобразовательных учреждений, пользующихся высокой репутацией) и не-медалистами, поступившими на госбюджетные места. Несмотря на то, что далеко не все медалисты в состоянии подтвердить свою медаль на вступительных экзаменах, не-медалисты имеют еще меньше шансов получить высокие оценки на этих экзаменах. Если при наличии конкурса среди медалистов на желанные госбюджетные места попадают абитуриенты без медалей, есть все основания полагать, что последних кто-то «тянет».
Для получения обобщенного представления о ситуации в регионе результаты индексирования могут быть сведены в интерактивную матрицу (см. пример 1). При этом каждый из индикаторов может быть шкалирован по балльной системе (чем выше балл, тем выше степень коррумпированности). В зависимости от желания исследователя получить более или менее дифференцированную картину коррупции в регионе шкала может включать три, пять, десять и более баллов (в примере применяется пятибалльная система). Сумма баллов подсчитывается как по отдельным категориям индикаторов, так и по всей матрице в целом.
Подобные матрицы полезны двояким образом. Во-первых, они дают возможность вести мониторинг ситуации в регионе, в частности определять тенденции развития и тот опасный порог, дальше которого идти уже нельзя, ибо процессы приобретают неконтролируемый характер. Во-вторых, эти матрицы могут служить материалом для сравнительных исследований в разных регионах. По итоговому баллу, а также по сумме баллов по каждой категории индикаторов легко определить, в каких регионах ситуация с коррупцией лучше или хуже.
Подчеркнем в заключение, что предложенная система индикаторов региональной коррупции далека от совершенства и нуждается в дополнениях и доработках. Каждая категория индикаторов может быть дополнена за счет включения в неё других параметров. Могут быть введены и новые категории индикаторов. К каким-то регионам отдельные группы индикаторов могут быть неприменимыми, и нужно разрабатывать специальные системы индексирования, чтобы учесть особенности этого региона. Авторы данного Доклада видят свою главную задачу не в том, чтобы давать окончательные ответы, а скорее в том, чтобы стимулировать дискуссии по изучаемой проблеме.