Муниципальная служебная деятельность осуществляется в органах местного самоуправления. В связи с этим в диссертационном исследовании использовались работы специалистов, занимающихся изучением организационных основ местного самоуправления: С.А. Авакьяна, С.Н. Братановского, В.И. Васильева, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, А.Я. Сливы, В.И. Фадеева, С.Е. Чаннова, В.И. Шкатуллы и др.
Теоретико-методологическая исследования. Методологической основой исследования являются апробированные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой. Использованы общенаучный диалектический метод познания, и вытекающие из него частнонаучные методы: логический, историко-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системно-структурный и системно-функциональный. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения.
Нормативную базу исследования составили международно-правовые нормы, Конституция Российской Федерации, федеральные, региональные и местные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты.
Эмпирическую базу исследования составили постановления Конституционного Суда РФ, судебные решения Верховного Суда Российской Федерации, решения иных судебных органов, результаты социологических исследований и официальные статистические данные.
Достоверность полученных выводов обеспечивается обоснованностью утвердившихся в науке методологических положений по исследуемой проблематике; комплексной методикой исследования, опосредующей всестороннее и объективное изучение поставленных задач; применением различных методов научного познания, адекватных задачам исследования, анализом нормативных правовых актов и правоприменительной практики последних лет, а также апробацией результатов исследования.
Научная новизна обусловлена предметом и целью диссертационного исследования и определяется использованием новых идей и тенденций в сфере организации муниципальной службы, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования и направленными на дальнейшее ее совершенствование.
Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование, посвященное анализу теоретических и практических вопросов организационно-правового регулирования муниципально-служебных отношений. В работе предпринята одна из первых в российской юридической науке попыток целостного рассмотрения правового регулирования муниципальной службы с учетом формирования нового законодательства, в результате чего даются рекомендации по совершенствованию, как законодательной базы, так и правоприменительной практики.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Муниципальная служба, так же, как и государственная служба, является специфическим видом трудовой деятельности. Данная специфика обусловлена ее публичным характером, то есть направленностью на достижение общеполезных целей. Все это делает необходимым формирование единых подходов к государственной и муниципальной службе с постепенным отходом от частно-правовых начал регулирования в пользу публично-правовых. Оптимальным в этом смысле представляется принятие базового федерального закона, регулирующего все виды публичной службы. В данном законе могли бы найти отражение такие вопросы, как: разграничение предметов ведения в регулировании государственной муниципальной службы; принципы построения и функционирования публичной службы; основы права на равный доступ к публичной службе; соотношение между классными чинами, квалификационными разрядами, воинскими и специальными званиями, дипломатическими рангами; правила исчисления стажа государственной и муниципальной службы; общие принципы оплаты труда государственных и муниципальных служащих и др.
2. В диссертации обосновывается вывод о том, что хотя Конституция Российской Федерации dejure не закрепляет право граждан на равный доступ к муниципальной службе, он присутствует в ней defacto. В связи с этим нет необходимости прибегать к сложным процедурам изменения Конституции Российской Федерации для его формально-юридического в ней закрепления, как это в настоящее время предлагают многие ученые. Более важным на современным этапе является разработка административно-кадровых процедур, обеспечивающих его реализацию данного права на практике.
3. Важным способом повышения эффективности управленческого труда муниципальных служащих представляется использование на муниципальном уровне особого порядка оплаты труда, аналогичного предусмотренному законодательством о государственной гражданской службе. Муниципальным образованиям должно быть предоставлено право устанавливать в отношении отдельных муниципальных служащих особый порядок оплаты труда, при котором их денежное содержание будет зависеть от конкретных показателей эффективности и результативности: наполняемости местного бюджета собственными доходами, обеспеченности населения услугами в сфере образования, здравоохранения и культуры; объемов дорожного строительства и т.п. Все это, по нашему мнению, позволит реально приблизить местное самоуправление к государству, что и является основной целью муниципальной реформы.
4. В работе обосновывается вывод об отнесении к элементам правового статуса муниципального служащего его прав, обязанностей и запретов. Поощрения и ответственность муниципального служащего, будучи, производными, вторичными элементами, так же, как и гарантии, относятся к послестатусным элементам.
Ограничения, закрепленные в ст. 13 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" по сути являются обстоятельствами, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу или должен быть уволен с муниципальной службы. В связи с этим их нельзя рассматривать в качестве элементов правового статуса муниципального служащего. Представляется, что они должны быть исключены из главы 3 «Правовое положение (статус) муниципального служащего» и включены в главу 4 «Порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения» под названием: «Обстоятельства, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу и находиться на муниципальной службе», которое более точно отражает их правовую природу.
5. Одной из основных административных процедур, связанных с прохождением муниципальной службы, является аттестация служащих. Представляется, что новый закон о муниципальной службе недостаточно удачно регулирует вопросы, связанные с освобождением от процедуры аттестации некоторых категорий муниципальных служащих. В частности, речь идет об освобождении от аттестации тех муниципальных служащих, которые замещают соответствующие должности на основе срочного трудового договора, учитывая, что ст. 59 ТК РФ содержит 20 оснований заключения срочного трудового договора. В их числе, например, заключение срочного трудового договора с лицами, избранными по конкурсу на замещение соответствующей должности, проведенному в порядке, установленном законодательством. Это означает, что все муниципальные служащие которые принимаются на службу по конкурсу, не проходят аттестацию. Вряд ли наличие подобной нормы способствует реализации цели и функций муниципальной службы. В связи с этим мы полагаем, что федеральный законодатель должен исключить п. 5 из содержания ст. 18 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации".
6. Недостаточно урегулированными в действующем законодательстве о муниципальной службе выглядят также вопросы об обязательности решений, принимаемых аттестационной комиссией. В законе о муниципальной службе отдельно названы решения, которые принимаются комиссией и рекомендации. Так, абсолютно неясной является степень обязательности для представителя нанимателя являются решений и рекомендаций аттестационной комиссии. Как нам представляется решения аттестационной комиссии во всяком случае являются обязательными для представителя нанимателя. Что же касается рекомендаций, то сама семантика этого слова наводит на мысль о том, что представитель нанимателя не связан такими рекомендациями. Однако формулировка приведенной выше нормы не дает однозначного ответа на этот вопрос.
В связи с этим, по нашему мнению, следовало бы прямо предусмотреть какие решения представитель нанимателя обязан принять, а какие вправе принять по результатам аттестации. Так, по смыслу рассмотренных выше норм представитель нанимателя обязан принять решение о понижении муниципального служащего в должности с его согласия в том случае если аттестационная комиссия принимает решение о том, что муниципальный служащий не соответствует замещаемой должности. В то же время если аттестационная комиссия дает рекомендацию о направлении муниципального служащего на повышение квалификации, то представитель нанимателя может принять решение о направлении его на повышение квалификации вместо понижения в должности. Если же муниципальный служащий по результатам аттестации соответствует замещаемой должности, то по смыслу части 4 статьи 18 Закона о муниципальной службе представитель нанимателя должен в этом случае принять решение о его поощрении. При наличие же соответствующей рекомендации аттестационной комиссии представитель нанимателя вправе (но не обязан) принять решение о повышении в должности муниципального служащего.