Согласно п. 18 Правил ведения и хранения трудовых книжек, изготовления бланков трудовой книжки и обеспечения ими работодателей при прекращении трудового договора по основаниям, предусмотренным иными федеральными законами, в трудовую книжку вносится запись об увольнении (прекращении трудового договора) со ссылкой на соответствующие статью, пункт такого федерального закона[216]. Таким образом, при прекращении трудовых отношений с муниципальным служащим по одному из оснований, предусмотренных указанной выше статьей, запись в трудовую книжку должна вноситься в соответствии с формулировкой данной статьи и со ссылкой на нее.
Однако коллизионная проблема соотношения общих норм Трудового кодекса и специальных норм Закона о муниципальной службе в данном случае имеет место. Эта проблема связана с тем, что при увольнении по отдельным основаниям, предусмотренным Трудовым кодексом, увольняемому работнику предоставляются определенные социальные гарантии. Например, в ряде случаев предусматривается выплата выходного пособия. Согласно ст. 178 Трудового кодекса выходное пособие в размере двухнедельного среднего заработка выплачивается работнику при расторжении трудового договора в связи с отказом работника от перевода на другую работу, необходимого ему в соответствии с медицинским заключением, либо отсутствием у работодателя соответствующей работы (пункт 8 части первой статьи 77 ТК РФ). Однако, наличие заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению, подтвержденного заключением медицинского учреждения является одним из ограничений, связанных с муниципальной службой. В этой связи, следуя правилу общей и специальной нормы, представитель нанимателя обязан уволить муниципального служащего не по п. 8 ст. 77 ТК РФ, а по п. 3 ст. 19 Закона о муниципальной службе, т.е. в связи с наличием ограничений, связанных с муниципальной службой. При этом, следуя букве закона муниципальный служащий лишается указанных выше гарантий.
Думается, что лишение муниципального служащего предоставленных иным работникам прав и гарантий, не обусловленное целями и задачами муниципальной службы как особого вида профессиональной деятельности, противоречит принципу равенства, закрепленному Конституцией Российской Федерации. Данная проблема должна быть решена путем внесения изменений в действующее законодательство.
Отметим также (о чем мы уже упоминали выше), что предусмотренное п. 6 ст. 13 ограничение, связанное с муниципальной службой (утрата российского гражданства, приобретение гражданства другого государства и т.п.), также предусмотрено и п.2 ст. 19 Закона о муниципальной службе в качестве самостоятельного основания для увольнения муниципального служащего. Возникает вопрос по какому из оснований, предусмотренных п. 2 и 3 ст. 19 Закона, должен расторгаться трудовой договор с муниципальным служащим? Нужно заметить, что в данном случае имеет место коллизия двух специальных норм и ее разрешение требует внесения изменений в действующее законодательство.
Наконец, следует заметить, что ограничения, предусмотренные ст. 13, разнородны и их нарушение может иметь место как по вине самого муниципального служащего, так и в силу стечения обстоятельств. Например, можно сравнить такие ограничения как представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу, с одной стороны, и признание гражданина недееспособным или наличие заболевания, препятствующего прохождению муниципальной службы – с другой. Между тем, и том и в другом случае запись в трудовой книжке муниципального служащего будет одной и той же – несоблюдение ограничений, связанных с муниципальной службой. Как нам представляется, следует внести изменения в Постановление Правительства РФ от 16 апреля 2003 г. № 225 "О трудовых книжках" и установить, что при увольнении по основанию, предусмотренному п. 3 ст. 19 Закона о муниципальной службе, следует указывать в трудовой книжке работника в связи с нарушением какого именно запрета или ограничения трудовой договор был расторгнут.
Значительными особенностями обладает прекращение трудового договора с главой местной администрации муниципального образования. В отношении этой категории муниципальных служащих предусматривается еще одна группа специальных норм, закрепленных ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Так, полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:
1) смерти;
2) отставки по собственному желанию;
3) расторжения контракта по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:
а) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;
б) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
в) главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации;
4) отрешения от должности;
5) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
6) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
8) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
9) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
10) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу.
Прежде всего, следует отметить, что данный перечень оснований расторжения контракта с главой местной администрации носит исчерпывающий характер и не может быть расширен в том числе и федеральным законом. Возникает вопрос: применимы ли в данном случае основания увольнения предусмотренные трудовым законодательством и Законом о муниципальной службе. Если исходить из буквального смысла данной статьи то на этот вопрос приходится дать отрицательный ответ. Однако, в таком случае глава местной администрации не может быть уволен, например, за прогул или появление на службе в состоянии алкогольного опьянения, что представляется абсурдным. Кроме того, это означает, что глава местной администрации может не соблюдать большинство ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой. Представляется, что в данную норму следует внести соответствующие изменения и предусмотреть, что помимо специальных оснований прекращения контракта с главой местной администрации должны применяться как основания предусмотренные трудовым законодательством, так и основания увольнения муниципального служащего установленные Законом о муниципальной службе.
Заключение
В первой главе работы рассматриваются основы организации муниципальной службы в Российской Федерации на современном этапе.
Муниципальная служба – это сложный, комплексный, социальный, правовой и организационный институт. Чтобы выявить те аспекты муниципальной службы, которые подчеркивают ее публичную направленность, первый параграф работы был посвящен анализу современных концепций как муниципальной службы в частности, так и службы вообще.
На основе анализа существующих подходов к пониманию служебной деятельности предлагается следующее определение службы как вида профессиональной деятельности. Служба – это разновидность социальной трудовой деятельности, которая осуществляется на постоянной основе, заключается в обработке информационных потоков и регулируется правовыми нормами непосредственно в процессе своего осуществления.
В данном определении мы попытались соединить те признаки службы, которые характерны для всех ее видов. Вместе с тем служебная деятельность является достаточно неоднородной. В научной учебной и литературе можно встретить различные подходы к классификации видов службы. Наиболее резким является различие между публичной и частной службой.
Концептуальное различие между публичной и частной службой проистекает из того, что публичная служба направлена на достижение общественного (публичного) блага, в то время как частная служба – на достижение частных целей конкретной организации.
Понятие «публичная служба» не используется в законодательстве, однако мы полагаем что данный термин вполне имеет право на существование и является достаточно распространенным в специальной литературе.
Разграничение между публичной и частной службой лежит прежде всего в области целеполагания. Как нам представляется, идея о единстве государственной и муниципальной службы имеет право на существование. Доводы в пользу следующей позиции могут быть следующие: