Согласно идеям мыслителей, просвещенный монарх должен был выражать правильно понятые интересы большинства граждан, а его самодержавная власть – ограничиваться разумными законами. Рядом с монархом должны были находиться философы, советы которых соответствовали бы истинным пожеланиям общества. Таким образом, по мнению идеологов Просвещения, для процветания государства и подданных государям достаточно было усвоить истину, открытую философами, и, пользуясь властью и правильными законами, претворить их в жизнь. Под таким сильным влиянием просветительской философией Монтескье, Беккария, Вольтера, Гримма, Дидро и других французских энциклопедистов в начальный период своего царствования Екатерина II стремилась провести либеральные реформы, направленные на формирование в России «новой породы»[11] людей, которая стала бы социальной базой для европейского типа развития, внедрить широкое народное образование, искоренить крепостное право. Императрица стремилась предстать просвещенным монархом, философом на троне, а вся ее внутренняя политика была направлена к сохранению самодержавия и усилению дворянства. Своей целью она поставила создание регулярного государства, которое должно было реализовать идею «всеобщего блага» через развитую законодательную систему, обеспечивающую полноту прав и взаимных обязанностей власти и народа. Роль своего рода гаранта законности, осуществляющего функцию контроля и одновременно воспитателя и просвещения народа, отводилось рационально организованному аппарату управления, основанному на принципе разделения властей. И поскольку основным инструментом преобразования европейских монархов были законы, то и Екатерина II решила упорядочить российское законодательство, провести так называемую кодификацию. Она хотела выработать новые законы и с их помощью внедрить в Россию новые общественные отношения.
В правлении Екатерины II остро встала проблема законодательства Российского государства. Это объяснялось тем, что главным действующим кодексом законов империи оставалось Соборное Уложение 1649г., в котором за сто с лишним лет накопилось огромное количество указов, в которых трудно было разобраться. Эта сложность и запутанность законодательства также приводила и к различным злоупотреблениям при разборе судебных дел. К примеру, только в одной Юстиц–коллегии лежало до 6 тысяч нерешенных дел. Попытки обновить Уложение, заменить его сводом законов, соответствующих эпохе, делались и при Петре, и после него. Однако специальные комиссии, собиравшиеся для этой цели, в их числе и проработавшая более семи лет елизаветинская комиссия 1754 г., не имели успеха.
Екатерине пришлось лично занялась подготовкой нового законодательства. Прежде всего она ознакомилась с текстом Соборного Уложения и поняла, что составляющие его основу старинные русские, византийские и литовские правовые документы не соответствуют требованиям времени.
Своё внимание императрица сосредоточила на новейших сочинениях по теории права. Первым из них был труд французского просветителя Ш. Л. Монтескье (1689— 1755) «О духе законов». В нём автор изложил теорию возникновения законов под влиянием естественных и социальных условий. По его мнению, законы «должны соответствовать физическим свойствам страны, её климату... положению, размерам, образу жизни её народов...».
Философ создал учение о происхождении и сущности государства. Он утверждал, что на государстве «лежит долг обеспечить всех граждан верными средствами к жизни», что оно должно исходить из блага народа, которое есть «верховный закон».
Монтескье считал, что государство справедливо по природе. Несправедливости и произвол присущи не государству, а его правительствам и должностным лицам. Мыслитель развил также идею, принадлежащую английским философам XVII в., о разделении власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях их равновесия.
Другим источником для законодательного творчества Екатерины был опубликованный в 17б4 г. трактат «О преступлениях и наказаниях» итальянского юриста Ч. Беккариа (1738-1794). Это произведение немало способствовало смягчению европейского уголовного права.
Беккариа выступал с решительным протестом против суровых норм средневекового законодательства, так как оно допускало в качестве средств наказания смертную казнь, жестокие истязания, конфискацию имущества. Беккариа обосновал принцип защиты прав личности, необходимость проведения государственной политики по предупреждению преступлений, недопустимость наказаний за политические и религиозные убеждения.
Опираясь на сочинения Монтескье и Беккариа, Екатерина приступила к формулированию общих принципов будущего свода законов Российской империи. Этому всепоглощающему труду она отдала полтора года. Шутливо называя свои занятия «законобесием», императрица тратила на них по 15 часов в сутки.
В декабре 1766 г. был издан Манифест о созыве Комиссии для составления проекта нового Уложения и принято положение о выборах в Комиссию. В переписке с Вольтером императрица не раз заявляла, что хочет, чтобы народ повиновался законам, а не был рабом. И письма французским энциклопедистам не были только лишь игрой или лицемерием со стороны Екатерины. Таким образом идею привлечения сословий к законодательной работе (в данном случае к работе «Уложенной Комиссии») императрица переняла именно у просветителей. Итак, в соответствии с манифестом, опубликованным 14 декабря 1766 г., в Москве собрались представители всех сословий (за исключением помещичьих крестьян) для сочинения проекта нового Уложения. Общее количество избранных депутатов составляло 564 депутата: 28 от высших государственных учреждений, 161 – от дворян, 206 – от городов, 167 – от сельского населения (54 - от казаков, 79 - от государственных крестьян, 34 - от ясачных). Возраст для дворянских и городских депутатов был установлен не моложе 25 лет, для крестьян – не моложе 30. Согласно воле императрицы, депутаты получили полное содержание на время работы в Комиссии. В дальнейшем, в случае совершения преступления, они освобождались от смертной казни, телесных наказаний и конфискации имущества. Предусматривались суровые кары для обидчиков депутатов.
Для дворян и горожан были установлены одностепенные выборы (дворяне от каждого уезда, а горожане от каждого города по одному депутату, независимо от численности населения). Для крестьян же были выборы трёхстепенные: каждый погост избирал особого поверенного, они избирали уездного поверенного, а последние – из своей среды выдвигали депутата от провинции. Почти все депутаты от городов принадлежали к различным слоям купечества. При этом каждый депутат получал наказ от своих избирателей. Таким образом, всего в Комиссию поступило 1465 наказов, и подавляющая часть из них были крестьяне.
Летом 17б7 г. в Грановитой палате Кремля начались заседания Комиссии. Во главе Комиссии был поставлен маршал-председатель генерал А.И. Бибшов. Также большое влияние на ее деятельность оказывал генерал – прокурор князь П.А. Вяземский – правая рука императрицы во внутренней политике этих лет. Большая комиссия выбрала несколько подкомиссий – дирекционную, подготовительную и несколько специальных кодификационных. Каждое заседание открывалось прочтением «Большого наказа» императрицы, подготовленного специально для «Уложенной Комиссии», но в ходе заседаний важное не отделялось от второстепенного: о средствах, помогающих при обморожении, говорили с не меньшим пылом, чем о правах купечества, а вопросы гигиены обсуждали вслед за проблемами управления инородцами. Случалось, что важный законопроект не получал одобрения из-за невнятной речи чтеца: одна половина депутатов его не расслышала, а другая не поняла. Путаница, беспорядок и медлительность губили то разумное, что удавалось сделать на заседаниях.
Неожиданно для Екатерины и ее приближенных в центре обсуждения оказался крестьянский вопрос. Некоторые депутаты – дворяне Г. Коробьин и Я. Козельский, крестьяне И. Чупров и И. Жеребцов, казак А. Алейников, однодворец А. Маслов –выступали с критикой отдельных сторон крепостничества. Например, Маслов предлагал передать крепостных крестьян в особую коллегию, которая выплачивала бы из крестьянских податей жалованье помещику. Это фактически бы означало освобождение крестьян от власти помещиков. Ряд депутатов высказывался за четкую регламентацию крестьянских повинностей. Большинство же депутатов, напротив, выступало с защитой крепостничества и требованием расширения их собственных сословных прав, привилегий, групповых интересов.