В этой связи чрезвычайно важен вопрос о единстве природы и особенностях правового обеспечения государственной службы и муниципальной службы. При этом имеются в виду государственная гражданская служба и муниципальная служба, которая также является разновидностью гражданской публичной службы. Рассмотрение природы и особенностей правового обеспечения этих видов службы предполагает выявление общего и особенного в правовом статусе государственных гражданских и муниципальных служащих.
Действующее российское законодательство вполне определенно устанавливает организационно-правовые формы, в которых осуществляются государственная и муниципальная службы, и соответственно ограничивает круг лиц, которые обладают статусом государственных и муниципальных служащих.
Организационно-правовой формой прохождения государственной службы являются органы государственной власти Российской Федерации иные государственные органы, образуемые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, лица, имеющие статус федеральных государственных служащих, либо государственные органы субъектов Федерации, образуемые в соответствии с конституциями (уставами) и региональными законами, - лица, получающие статус государственных служащих соответствующего субъекта Российской Федерации. Организационно-правовой формой муниципальной службы являются органы местного самоуправления, - лица со статусом муниципальных служащих. Отсюда видно, что общим сущностным признаком, объединяющим правовое положение государственных и муниципальных служащих, является форма публичной власти, обеспечивающая единство властных полномочий соответствующих органов публичной власти. [14, c. 547]
Отличия проистекают не только из территориального масштаба, но и из самой сферы властно-управленческой деятельности, выражаемой институтами государственной либо муниципальной службы, из функциональной специфики, особенностей компетенции и полномочий государственных органов либо органов местного самоуправления. Отличия во многом обусловливаются также и тем, какая правовая доктрина господствует при создании законодательной базы и осуществлении нормотворчества в данной сфере общественных отношений.
По Конституции РФ (ст. 12) органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а значит, и муниципальная служба не входит в единую систему государственной службы Российской Федерации. Именно здесь заключена суть одного из важнейших доктринальных положений, определяющих конституционные основы местного самоуправления (наряду со ст. 130-133) и принципы его правового обеспечения в современной России, которые сформулированы с учетом Европейской хартии честного самоуправления.
По этой причине законодательство о государственной и муниципальной службе становится раздельным. Вместе с тем государственная и муниципальная службы в части правового регулирования базируются на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление.
Главным образом это связано с тем, что предмет и характер труда служащих обоих видов – и государственных, и муниципальных, объект и методы воздействия в процессе служебной деятельности, основы прав и обязанностей, необходимость регламентации процедур прохождения службы, важность соблюдения правоограничений и компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот во многом совпадают. [19, c. 367]
3.2. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
Особенности правового статуса федеральных государственных служащих состоят в том, что осуществляемые ими полномочия - федеральные, т.е. определенные ст. 71 и частично ст. 72 Конституции РФ для федеральных органов государственной власти, а для госслужащих субъектов Российской Федерации полномочия выполняются государственными органами субъектов Российской Федерации в пределах совместного ведения с Российской Федерацией и в пределах предоставленной компетенции на территории соответствующего ее субъекта. Особенности статуса муниципальных служащих также заключаются в осуществляемых ими полномочиях, которые обеспечивают решение вопросов местного значения. [21,c. 13]
Вместе с тем муниципальные служащие могут наделяться и некоторыми государственными полномочиями, которые проистекают из содержания ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, а также базируются на правовой основе взаимоотношений местного самоуправления с государственной властью, закрепленной Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. и другими федеральными законами. Осуществление муниципальными служащими отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации, является важным фактором взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, подчеркивающим общность юридической природы публично-правовой составляющей в структуре статуса государственных и муниципальных служащих.
Общий правовой статус государственных и муниципальных служащих устанавливается на основе Конституции РФ федеральным законодательством.
В настоящее время основы правового положения государственного служащего установлены Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. (далее - ФЗ "Об основах ГС РФ")5, его гл. III (ст. 9-20), а основы правового положения муниципального служащего - Федеральным законом "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" от 8 января 1997 г. (далее - ФЗ "Об основах МС в РФ")6, в котором им посвящена гл. II (ст. 7-20).
Как и всякий правовой статус, статус государственных и муниципальных служащих обеспечен и структурирован элементным составом юридических норм. В соответствии с данными федеральными законами статусы государственных и муниципальных служащих образуют следующие группы нормативных элементов. По ФЗ "Об основах ГС РФ" - права государственного служащего (ст. 9), обязанности (ст. 10), ограничения (ст. И), поощрения (ст. 13), ответственность (ст. 14), гарантии (ст. 15), обеспечение (ст. 17-19); по ФЗ "Об основах МС в РФ" - права и обязанности муниципального служащего (ст. 10), ограничения (ст. 11), поощрения (ст. 13), ответственность (ст. 14), гарантии (ст. 15), обеспечение (ст. 16-18). Как видно, даже нумерация статей с одноименным названием почти полностью совпадает с аналогичными статьями в том и другом законах. Очевидно, что нормативное содержание общего российского законодательства должно совпадать также и по сути правового регулирования обоих видов публичной гражданской службы, какими и являются государственная и муниципальная службы. [21, c. 15]
Общность публично-правовой природы рассматриваемых видов социально-полезной деятельности проявляется в том, что государственная и муниципальная службы призваны обеспечивать функционирование государственного аппарата и аппарата органов местного самоуправления, а также реализацию юридически властных полномочий государственных и муниципальных должностных лиц. Кроме того, однородный состав нормативных элементов правового статуса государственных и муниципальных служащих объясняется сущностью возложенных на них функций, которые связаны с осуществлением определенного вида управления: государственного и муниципального. Общность правового статуса государственных и муниципальных служащих определяется и общностью принципов, на которых основаны данные виды службы.
Единство принципов, установленных законодательством о государственной и муниципальной службах, со всей очевидностью подчеркивает социально-генетическую связь юридических установлений, относящихся к правовому статусу этих служащих. Сравнение ст. 5 ФЗ "Об основах ГС РФ" и ст. 5 ФЗ "Об основах МС в РФ" не оставляет никаких сомнений в том, что они в равной мере исходят из верховенства Конституции РФ, приоритета прав и свобод человека и гражданина, признания общественно-политической важности и почетности профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих, стабильности их кадрового корпуса, а также профессионализма и компетентности, ответственности.
Общим правовым статусом обладают все государственные и муниципальные служащие, так как положения Конституции РФ и общие нормы федеральных законов распространяют свое действие на всех служащих без различия их субординационного положения и видовой специфики служебной деятельности. Правда, специальное законодательство, регламентирующее госслужбу особых видов, например военную, в органах правоохранительной системы, других отдельных госорганах, устанавливает особенности правового статуса государственных служащих посредством наполнения надлежащим содержанием элементного состава юридических норм.
Статусные особенности помимо военнослужащих присущи служащим органов внутренних дел, налоговой полиции, таможенных органов, дипломатических ведомств и иным. Так, правовое положение военнослужащих определяется прежде всего их воинскими должностями, обязанности и порядок исполнения которых регламентируются законодательными актами, воинскими уставами и другими нормативными актами. Законодательством об органах внутренних дел подробно урегулировано правовое положение, прохождение службы, гарантии правовой и социальной защиты сотрудников милиции. Статус дипломатических работников характеризуется тем, что им обладают служащие Министерства иностранных дел РФ и его организаций, имеющие дипломатические ранги. В частности, при выполнении своих профессиональных обязанностей дипломатические работники могут пользоваться в период пребывания за границей привилегиями и иммунитетами, установленными для них нормами международного права и международными договорами.