Правовые ограничения, которые накладываются на государственных и муниципальных служащих, могут быть непосредственно связаны с осуществлением ими службы (по ст. 11 ФЗ "Об основах ГС РФ" и по ст. 11 ФЗ "Об основах МС в РФ"), но могут также возникнуть при определенных обстоятельствах (по ч. 3 ст. 21 ФЗ "Об основах ГС РФ" и по региональному законодательству о муниципальной службе). Их правовая природа заключается в том, что они являются юридическими категориями - правами, входящими в статус гражданина, которых он лишается, пока состоит на государственной либо муниципальной службе.
Вследствие этого предоставляемые государственным и муниципальным служащим социально-правовые гарантии и соответствующее обеспечение имеют компенсационный характер. Наряду с этим ограничения, налагаемые на государственных и муниципальных служащих, преследуют цель обеспечить их высокий моральный облик и свободу действий в пределах должностных полномочий.
Сам характер государственной и муниципальной службы влечет необходимость установления правовых ограничений, в том числе и в сфере трудовых отношений, складывающихся в процессе прохождения службы, с учетом условий и специфики труда государственных и муниципальных служащих. В отношении государственной службы такая позиция была подтверждена Конституционным Судом РФ. [18, c. 257]
Из его определения от 4 декабря 1997 г. следует, что "государственные служащие обладают особым правовым статусом в сфере трудовых отношений". Тем самым высшая инстанция конституционной юстиции закрепила правовую позицию, которая исходит из признания различий между "особым трудоправовым статусом госслужащих" и остальных работников. Думается, что в отличие от государственной службы особых видов, какими являются военная служба и так называемая специальная служба в правоохранительных органах - внутренних дел, безопасности, таможни и некоторых других, трудоправовой статус государственных гражданских служащих, а вместе с ними и муниципальных служащих не противоречит их публично-правовой природе. Напротив, дополняет и развивает особенно те нормативные элементы, которые не только материально закрепляют, но и процессуально обеспечивают статус государственных гражданских и муниципальных служащих в части их прав, социально-правовых гарантий, льгот и т.п.
Федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления государственным и муниципальным служащим предоставляются специальные гарантии и материальное обеспечение в соответствии со ст. 15-20 ФЗ "Об основах ГС РФ" и ч. 1 ст. 15 ФЗ "Об основах МС в РФ". Предусмотрены гарантии и при ликвидации, сокращении штата или реорганизации государственного органа и органа местного самоуправления и ряд дру гих материально обеспечительных гарантий и дополнительных социальных льгот. Гарантии и материальное обеспечение государственных и муниципальных служащих следует рассматривать как обязательный атрибут создания необходимых условий для исполнения ими своих должностных полномочий.
Подобная идея была высказана еще в имперский период российской государственности известным юристом Н.М. Коркуновым, который считал, что материальное обеспечение дается чиновникам не за выполняемые ими управленческие услуги, а затем, чтобы они могли их выполнять: это не столько плата, сколько условия их деятельности. В этой связи нормативное закрепление материального обеспечения образует один из элементов правового статуса государственных и муниципальных служащих.
Особенности статуса государственных и муниципальных служащих по сравнению с другими служащими и различными категориями работников, чья деятельность всецело регулируется нормами трудового законодательства, заключаются в повышенной ответственности за соблюдение должностных обязанностей и служебную дисциплину. Юридическая ответственность, к которой могут привлекаться государственные и муниципальные служащие в зависимости от совершенных ими проступков, также является неотъемлемым элементом их правового статуса. [17,c. 403]
Необходимо отметить, что юридическая ответственность может вызывать изменение правового статуса правонарушителя, а также повлечь изменения в состоянии его прав и обязанностей. Институт ответственности, рассматриваемый через призму правового обеспечения статуса государственных и муниципальных служащих, имеет двойное предназначение.
С одной стороны, он является юридической гарантией охраны реализуемых ими служебных прав, а с другой - важнейшим государственно-правовым средством, позволяющим обеспечивать исполнение ими служебных обязанностей. В более широком социальном и политико-правовом аспектах юридическая ответственность есть форма охранительной функции права по защите публичных и частных интересов человека и гражданина, превалирующих интересов государства и общества, способствующая укреплению конституционного порядка принадлежащей народу власти. [12, c. 301]
Специфика юридической ответственности государственных и муниципальных служащих проявляется в том, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей (должностной проступок) к ним применяются дисциплинарные взыскания, специально предусмотренные законодательством о государственной и муниципальной службах. Для государственных служащих эти взыскания определены ч. 1 ст. 14 ФЗ "Об основах ГС РФ", а для не муниципальных служащих - нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии со ст. 14 ФЗ "Об основах ГС РФ" и законами соответствующих субъектов Российской Федерации.
3.4. ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБАХ
Результатом проведенного сопоставления норм федерального и регионального законодательства, вероятно, станут выводы, которые обобщенно можно сформулировать следующим образом. Общее и особенное в правовом обеспечении статуса государственных гражданских и муниципальных служащих проявляется в одних и тех же его сущностных признаках, структурных элементах и социально-правовых характеристиках. Государственная гражданская и муниципальная службы имеют единую публично-правовую природу, детерминируемую необходимостью реализации властно-управленческих функций органов государства и самоуправляемых муниципальных образований в интересах общественного развития.
Из этого же проистекают и различия, которые необходимо учитывать в правовом обеспечении этих видов гражданской публичной службы и соответственно статуса, принадлежащего данным категориям служащих. Объединяющий фактор их статуса выражается в том, что его структуру образуют однотипные элементы: права, обязанности, ограничения, гарантии, обеспечение, поощрения, ответственность. Отличия проявляются через наполнение структурных элементов статуса нормативным содержанием, позволяющим эффективно реализовывать должностные полномочия по обеспечению функционирования государственных и муниципальных органов. Следовательно, в правовом обеспечении статуса государственных и муниципальных служащих должны учитываться как общие, так и особенные аспекты, в одних случаях объединяющие, а в других - различающие эти виды публичной службы, которые обнаруживают себя в следующих юридически значимых основаниях:
институциональности: государственная служба и муниципальная служба есть комплексные социальные, организационные, публично-правовые институты;
территориальном масштабе: институциональной организации, распространения полномочий. По этим признакам для государственной службы - федеральный (вся Российская Федерация), региональный (по субъектам Российской Федерации) и местный (в пределах конкретной территории), а для муниципальной службы - только местный (на территории муниципального образования) масштаб. [11, c. 116]
По этому признаку для государственной службы - федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, для муниципальной службы - акты органов местного самоуправления;
организационно-правовой форме: для государственной службы - государственные органы, для муниципальной службы - органы местного самоуправления;
уровнях системы: государственная служба - двухуровневая система (1-й уровень - федеральная и 2-й - региональная, т.е. субъектов Российской Федерации), муниципальная служба - одноуровневая система;
видовой структуре: государственная служба состоит из различных видов и подвидов (например, гражданская служба включает такие подвиды, как парламентская, дипломатическая, избирательная и др.), муниципальная служба не имеет подобных структурно-видовых особенностей;
задачах и функциях: для государственной службы - защита прав и свобод человека и гражданина, реализация интересов государства и общества, обеспечение функционирования государственных органов, для муниципальной службы - защита прав и свобод человека и гражданина, реализация общественных интересов в пределах муниципального образования, обеспечение функционирования органов местного самоуправления;
компетенции: для государственной службы - предметы исключительного ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, собственного ведения субъектов Российской Федерации, для муниципальной службы - вопросы местного значения и делегированные государственные полномочия;