Расходы, связанные с принятием только федеральных законов Российской Федерации, весьма значительны. Например, в течение 2007г. в Государственную Думу было внесено 1265 законопроектов. Лишь каждый шестой из них был рассмотрен в нескольких чтениях. Из числа рассмотренных законов каждый третий был только принят, т.е. лишь 191 законопроект из общего числа стал действующим законом (это чуть более 16%). В практике других государств наблюдается прямо противоположная картина. Например, в Финляндии (2007г.) из двухсот с небольшим законопроектов парламент отклонил всего четыре, т.е. более 95% поступивших законопроектов стали законами.
Авторами примерно 20% поступающих ежегодно законопроектов являются законодательные собрания субъектов Российской Федерации. Самыми эффективными субъектами законотворческой инициативы в 2007 г. были Президент и Правительство России. Все поступившие от них законопроекты стали законами (от Президента — 32, от Правительства — 82). Такое положение соответствует сложившейся законотворческой практике государств со стабильным государственным строем. В них примерно 78% законов подготавливаются правительством. В то же время из 623 законопроектов, подготовленных в 2007 г. депутатами Государственной Думы, было реализовано только 5[16].
Несовершенство и низкая эффективность законотворческого процесса в России для ее бюджета весьма обременительно. По оценкам специалистов, подготовка только одного законопроекта обходится налогоплательщику примерно в 490 тыс. руб. На подготовку всех законопроектов в 2007 г. было израсходовано примерно 630 млн. руб. Учитывая, что 84% проектов были отклонены на разных стадиях, то в разряд издержек следует отнести более 430 млн. рублей. Неэффективные расходы российской законотворческой системы этим не ограничиваются. Внесение и рассмотрение законопроектов также требуют финансовых затрат, идущих на лоббирование (более 820 млн. руб. неэффективного расходования) и непосредственное рассмотрение законопроектов (1,7 млрд. руб. неэффективного расходования). Таким образом, расходы на отклоненные только Государственной Думой законопроекты в 2007 г. составили почти 3 млрд. руб.
Отрицательные последствия некачественного законодательства проявляются и другим образом. Например, недостаточное качество вновь принятых федеральных законов о налогах и сборах проявляется уже в том, что они требуют доработки сразу же после их принятия по причине элементарного нарушения или несоблюдения законодательной техники. Не отличаются высоким качеством и издаваемые на основе федерального налогового законодательства соответствующие подзаконные нормативные правовые акты, направленные на создание механизма их реализации.
По статистике Высшего Арбитражного Суда, более 70% дел по заявлениям налогоплательщиков разрешается в их пользу. Практически каждое третье обращение в форме жалобы в Конституционный Суд России поступает по поводу несовершенства налогового законодательства. Отсутствие в федеральном законодательстве возможности применения практики досудебного урегулирования налоговых споров влечет за собой значительное увеличение нагрузки на судей арбитражных судов.
Кроме того, эта проблема носит не только экономический, но и политический характер. Например, нестабильность налоговой политики государства не позволяет «четко определить не только пределы экономических свобод, но и степень вмешательства в хозяйственную деятельность в результате осуществления мер налогового контроля»[17]. В противном случае налоговый контроль может превратиться из необходимого инструмента налоговой политики в средство подавления экономической самостоятельности, а также одного из способов чрезмерного и несоразмерного ограничения провозглашаемых конституционных прав и свобод в экономической сфере — свободы предпринимательства и права собственности.
Например, от несовершенства федерального закона о государственных закупках государство может экономить 10 — 15% (в 2006 г. экономия составила 8%, а в 2007 г. — 7%). Сумма всех видов государственных закупок составляла в 2007 г. 1 триллион рублей. В мировой практике подобные законы позволяют экономить до 25% закупаемых средств. О несовершенстве законодательства этого вида свидетельствует следующий пример. Для нужд армии горюче-смазочные вещества покупают 14 разных структур. «Казалось бы, что проще: пусть какая-то одна структура покупает бензин для всех, а потом распределяет»[18]. А что предпринимать России? В мире бушует финансовый кризис. Поскольку Россия стала частью мировой капиталистической системы, все неблагоприятные события американского или европейского рынков моментально сказываются и на нашей экономике. Многие организации уже ощутили на себе леденящее дыхание рецессии.
Таким образом, юридическая техника — это система средств, правил и приемов подготовки и упорядочения правовых актов, применяемая в целях обеспечения их совершенства и повышения эффективности.
Основным объектом юридической техники является текст правовых актов, информационное воплощение юридических предписаний. При их принятии важно учитывать, чтобы содержание таких предписаний (дух) и форма (буква) соответствовали друг другу, чтобы не было неясностей, двусмысленности.
Юридическая техника призвана структурировать правовой материал, совершенствовать язык правовых актов, делать его более понятным, точным и грамотным. Во многом именно уровень юридической техники символизирует собой определенный уровень правовой культуры конкретного общества.
Техническими средствами являются юридические термины (словесное выражение понятий, используемых при изложении содержания правового акта) и юридические конструкции (специфическое строение нормативного материала, складывающееся из определенного сочетания субъективных прав, льгот, поощрений, обязанностей, запретов, приостановлений, наказаний и т.п.). В качестве юридических конструкций выступают те или иные правовые режимы, юридический состав правонарушения и т.п.
К техническим правилам относятся:
ясность и четкость, простота и доступность языка правовых актов;
сочетание лаконичности с необходимой полнотой, конкретности с требуемой абстрактностью выражения соответствующих правовых предписаний;
последовательность в изложении юридической информации;
взаимосвязь, согласованность и внутреннее единство правового материала.
Технические приемы — это способы, фиксирующие официальные реквизиты (наименование правового акта, дата и место его принятия, подписи должностных лиц и т.п.), структурная организация правового акта (вводная часть — преамбула, общая и особенная части, нумерация разделов, глав, статей, пунктов и т.д.).
Юридическая техника подразделяется на следующие виды:
законодательная (правотворческая);
систематизация нормативных актов;
учет нормативных актов;
правоприменительная.
Все виды юридической техники играют исключительно важную роль и используются на разных этапах механизма правового регулирования — от издания нормативных актов до принятия на их основе правоприменительных актов. Различные виды юридической техники, все , вместе организуя и конструируя правовой материал, создают условия для рационализации юридической деятельности, для оптимизации процесса правового упорядочения общественных отношений.
Под законодательной техникой понимается система правил и приемов подготовки, наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов. От соблюдения правил законодательной техники во многом зависит степень совершенства законодательства, доходчивость нормативных актов, высокий уровень учета и систематизация законодательства.
К форме готовящихся проектов предъявляются следующие требования:
логическая последовательность изложения, взаимосвязь нормативных предписаний, помещаемых в правовом акте;
отсутствие противоречий внутри нормативного акта, в системе законодательства;
максимальная компактность изложения норм права при глубине и всесторонности отражения их содержания;
ясность и доступность языка нормативных актов;
точность и определенность формулировок и терминов, употребляемых в законодательстве;
сокращение до минимума количества актов по одному и тому же вопросу в интересах лучшей обозримости нормативного материала, облегчения пользования ими, укрупнение правовых актов.
Если в действующих актах имеются повторения, несогласованности, противоречия с предполагаемым регулированием, то должны быть подготовлены в качестве самостоятельных статей (пунктов) проекта либо пунктов постановления о введении его в действие предложения о внесении в действующие акты изменений в связи с принятием нового нормативного решения, о признании актов, их частей утратившими силу, а также поручение нижестоящим органам привести свои акты в соответствие с новым актом.
Самая удачная форма внесения изменений в нормативные акты — оформление новой редакции изменяемого предписания и помещение его непосредственно в текст акта вместо старой редакции. Дополнения также должны вноситься в текст изменяемого акта.
Для нормативных актов характерны единые унифицированные стереотипы, формальные реквизиты, заранее установленные структурные части. Без таких официальных атрибутов, как указание места издания, даты, наименования (вида) нормативного акта (федеральный закон, Основы законодательства и т.д.), его заголовка, подписей официальных лиц, а для ряда актов — и порядкового номера издания, не может быть нормативного акта как официального документа.