определить реальный уровень профессионализма того или иного участника законотворческого процесса;
депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ приобрести опыт законотворчества на «чужих» ошибках;
населению выработать позицию при выборе кандидатов в органы власти;
лишить возможности депутата проявлять лжеинициативу, маскировать свою бездеятельность ссылками на то или иное число предложенных законопроектов;
«выбить» из рук недобросовестных политиков аргументы о профессиональной слабости (либо силе) тех или иных законодателей;
остановить «вал» недоброкачественных идей, концепций законопроектов и дополнений к законам;
научно-исследовательской и учебно-воспитательной работе юридических вузов.
Таким образом, мы выскажем, может быть, спорное и малоприятное для участников законотворческого процесса предложение.
Достоверное установление факта неоднократного предложения явно необоснованной идеи, концепции законопроекта (либо изменения действующего закона) должно служить основанием для привлечения конкретного участника законотворчества к соразмерной дисциплинарной либо моральной ответственности.
В-четвертых, определение статуса идеи законопроекта, признание ее функциональных возможностей может помочь кардинально изменить организацию научно-исследовательской работы в аспирантурах (адъюнктурах) и докторантурах.
Совершенно ненормально (и в этом повинны не только соискатели ученых степеней, но и их научные руководители (научные консультанты)), когда почти каждый диссертант предлагает по итогам своих «нетленных» изысканий издать кодекс, федеральный либо региональный закон, изменить ту или иную статью Конституции РФ. Как правило, предлагается без всякой аргументации только наименование закона или кодекса. Многие соискатели ученых степеней в области экономики, педагогики и других гуманитарных наук, как ни странно, также в своих диссертациях предлагают «новые» законы.
Думаю, «планка» должна быть снижена, желательно ориентировать соискателей на краткое формулирование идеи законопроекта (либо иного акта). Неплохо было бы это условие отразить в инструктивных документах ВАКА. Полагаю, что такой шаг хотя бы частично «оздоровит» ситуацию и выставит барьер для выдвижения заведомо искусственных и субъективных законодательных инициатив.
В-пятых, оперирование идеей законопроекта может помочь в корректировке некоторых проблем методики существующего юридического образования. Речь идет о некоторых нюансах дидактического аспекта идеи законопроекта.
Критика, зачастую чрезмерно резкая, действующего российского законодательства в нашей учебно-методической литературе (я уже не говорю об устном лекционном творчестве) не лучшим образом сказывается на профессиональной подготовке юристов. Ясно, что публичная критика действующего законодательства оживляет учебный процесс, позволяет преподавателю самоутвердиться, вызывает неподдельный (а иногда — и нездоровый) интерес у обучаемых. Но кто знает — как в итоге это сказывается на чувстве законности студента, на его последующей готовности «культурно бороться» за правопорядок?
Один из «мягких» вариантов — делать упор на идеи законов действующих и проектируемых, на их ошибочную интерпретацию и реализацию.
В-шестых, официальное закрепление правотворческого статуса идеи законопроекта может выступить мощным катализатором народной, гражданской законодательной инициативы. И сейчас обращения граждан в самые разные инстанции по поводу необходимости принятия того или иного нормативного правового акта, изменения сущности либо порядка юридической регламентации не так уж редки. Однако правовая основа таких инициатив настолько зыбкая, что подавляющее большинство их реально не оценивается.
Знание того, что оформление идеи законопроекта выступает одним из начальных юридических фактов правотворческого процесса, позволит инициатору более решительно добиваться обстоятельного рассмотрения своего предложения.
Опасаться огромного «всплеска» подготовки и направления в компетентные органы идей законопроектов не приходится, но то, что процесс участия граждан и их законных объединений в законотворчестве при таком подходе упорядочивается, становится демократичнее, очевидно. Сам «микроклимат» вовлечения граждан в правотворчество в такой ситуации улучшается за счет демонстрации более серьезного, более внимательного отношения законосоставителей к народному правотворчеству.
Существующие ныне в федеральном и региональном законодательстве условия реализации права законодательной инициативы для подавляющего большинства граждан непосильны и организационно-технически невыполнимы.
В-седьмых, фиксация и последующее системное оперирование идеей законопроекта необходимы для ранней диагностики содержательных правотворческих ошибок. Не следует забывать, что законотворческая деятельность рискогенна[24]. На стадии оценки идеи законопроекта вполне можно снизить ее рискоемкость, предотвратить некоторые из содержательных дефектов на начальном этапе правотворчества.
В-восьмых, обращение к идее законопроекта может существенно повлиять на технико-юридическую составляющую актов высшей юридической силы. С сожалением приходится констатировать, что каждый седьмой закон, подписанный Президентом России, содержит технико-юридические, в том числе грамматические ошибки.
Идея законопроекта, по всей видимости, должна просматриваться и в наименовании предлагаемого юридического акта.В связи с этим трудно признать разумной и оправданной сложившуюся и все расширяющуюся практику подготовки и принятия федеральных законов с таким неопределенным названием — «О внесении изменений в ОТДЕЛЬНЫЕ законодательные акты». Несколько конкретнее, но столь же малопривлекательное именуется Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 311-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти». Федеральный закон от 29 ноября 2007 г. N 287-ФЗ называется «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации» и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации».
Можно ли по таким названиям уловить идею и направленность вышеназванных законов? Вряд ли сугубо техническое название способно привлечь внимание граждан, оно, очевидно, рассчитано на узких специалистов. Кроме того, понятие «законодательный акт» в Конституции России отсутствует, а его доктринальные трактовки весьма разноплановы и противоречивы.
В-девятых, директивное определение статуса идеи законопроекта позволит по-иному взглянуть на проблему авторства законов. Указание на авторство идеи законопроекта может существенно повысить не только ее качество, но и ответственность инициатора юридического акта.
Субъекты идей законопроектов чрезвычайно многочисленны и разнообразны по своему социальному весу, политико-юридическим амбициям, уровню правовой и общей культуры. Одинаковым ли должно быть отношение государства к выдвигаемым ими идеям законопроектов или есть смысл по каким-либо критериям вычленять наиболее интересные, общественно значимые, перспективные?
В преддверии декабрьских выборов 2007 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ политическими партиями и общественными движениями было опубликовано в программах множество законодательных идей и предложено немало конкретных законопроектов.
Зададим несколько важных вопросов:
должны ли государство и ведущие институты гражданского общества как-то оценивать эти правовые идеи или они — объект сугубо политической борьбы;
на основе каких критериев можно юридические предложения квалифицировать в качестве идеи законопроекта и на чем основываться, отказывая в присвоении такого статуса;
обязаны ли победившие на выборах и ставшие правящими четыре партии обобщить законодательные предложения программ проигравших противников, подвергнуть их объективной экспертизе и включить в случае одобрения в план собственных законопроектных работ;
этично ли победившим партиям подготовить и опубликовать развернутые отрицательные отзывы на необоснованные, явно популистские, демагогические идеи законопроектов, заявленных перед выборами в программах оппозиционных партий;
есть ли смысл, например, общественной палате организовать широкомасштабные публичные обсуждения реальности и ценности выдвинутых в программах политических партий идей законопроектов?
Важен также вопрос о месте закрепления правового статуса идеи законопроекта.
Полагаем, что дефиницию идеи законопроекта целесообразно (в целях более быстрого «вживления» этого феномена в правотворческую практику) поместить в нескольких юридических актах. Идеальный вариант — дать развернутое описание идеи законопроекта в готовящемся федеральном законе о нормативных правовых актах. Но поскольку ожидать его принятия в ближайшее время не приходится, то обсуждаемое понятие можно «расположить» в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ перед описанием структуры и целей концепции законопроекта.
Раскрывая право законодательной инициативы, ст. 104 Регламента Государственной Думы РФ 1998 г. предполагает в качестве исходного пункта законодательного процесса текст законопроекта (за исключением поправок к законопроекту). Это слишком высокое требование. Статья 95 Регламента Государственной Думы РФ 1994 г. была более демократичной — право законодательной инициативы могло осуществляться в форме внесения в Думу «законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов».