Планирование будущего спроса. Как правило, федеральные органы исходят из того, что спрос на пойменные земли существенно не изменится до тех пор, пока частные предприниматели будут переоценивать значение противопаводковой защиты и устремляться на поймы при малейшем намеке на проведение каких-либо паводкозащитных работ.
Планирование технологических перемен. Частные предприниматели склонны переоценивать материальные блага, получаемые в результате осуществления любых мероприятий по защите от наводнений или по борьбе с ними. Строительство одноцелевого водохранилища для производства гидроэлектроэнергии выше по течению (или даже ниже), начало работ по мелиорации водосборного бассейна или расчистка русла в верховьях расцениваются как гарантия того, что в будущем с наводнениями будет покончено. Таким образом, незначительная деятельность по защите от наводнений может оказать существенное влияние на заселение пойм.
Комплексные варианты использования. В то время как федеральные органы пытаются оценить значение программ контроля над паводками для других вариантов использования вод этого или смежных бассейнов, со стороны местных властей и частных предпринимателей таким вопросам уделяется мало внимания. Для городских территорий редко составляются планы отведения ливневых сточных вод. Еще реже попытки оценить возможное использование пойм для удовлетворения местных потребностей в земле и в береговых сооружениях.
Установление социальных ориентиров. Мы подошли к рассмотрению вопроса, оказывающего влияние на все остальные аспекты принятия решений. Общество через сеть государственных организаций четко ограничивает одни действия частных предпринимателей и явно поощряет другие. Федеральные агентства регулируют заселение пойм, составляя планы по предупреждению наводнений и борьбе с ними, предоставляя государственную помощь, оповещая о приближающемся шторме и наводнении и учитывая вероятность затопления. Семь штатов предпринимают попытки регулировать разливы рек. Несколько городов и округов практикуют регулирование использования пойм. Одно федеральное агентство объеданилось с управлениями планирования в штатах для составления местных планов использования пойм .
Расширение диапазона выбора
В современных условиях социальные ориентиры в виде предоставления информации, контроля и инвестиций, влияя на заселение пойм, способствуют поощрению их дальнейшего использования, увеличивая тем самым федеральные затраты на контроль над паводками. Не будет большим преувеличением сказать, что положение в стране несколько напоминает ситуацию, сложившуюся в каком-нибудь небольшом районе, когда обнаруживается, что сооружение дамбы для защиты новых сорока домов в затапливаемой зоне экономически нерентабельно. Однако при строительстве еще двадцати дополнительных домов защита станет возможной. При условии неизменной политики можно предполагать, что со временем дополнительные двадцать домов будут построены и федеральная щедрость будет направлена в должном направлении.
Известно, что владельцы собственности на поймах часто недооценивают угрозу наводнений, не могут точно определить будущие прибыли и затраты, переоценивают спрос на свою землю, роль инженерных и земляных сооружений и игнорируют возможность совмещения различных вариантов снижения ущерба от наводнений с другими вариантами местных усовершенствований или с районными планами по использованию земли и воды. Очевидно также, что большинство владельцев, поставленных перед угрозой наводнения, могут выбирать только между двумя вариантами: они могут смириться с потерями или требовать осуществления какого-либо федерального проекта. Они не получают специальной консультации о возможностях экстренной эвакуации, поднятия поверхности земли до незатопляемых отметок, реконструкции затопляемых территорий или регулирования землепользования. Нет также программы страхования от наводнений. В случае, если ущерб чрезвычайно велик, владельцы собственности могут рассчитывать на получение государственной помощи. Если они достаточно энергичны, то могут добиться строительства государственных защитных сооружений. За редкими исключениями, они не представляют истинных размеров угрозы наводнения и не подчиняются попыткам государства ограничить дальнейшее заселение пойм.
Если мы хотим изменить существующее положение, при котором предпринимаемая мера защиты от наводнений не снижает ущерба от них, представляется необходимым по меньшей мере в течение нескольких десятилетий расширить диапазон выбора. Любой администратор как государственного, так и частного предприятия должен иметь возможность выбирать между всеми возможными вариантами. Однако государственные органы должны строго ограничивать тех из них, которые могут нанести ущерб другим собственникам или государству. Все это требует нового нестандартного подхода к проблеме сокращения потерь от наводнений в США. Важный шаг в этом направлении был сделан на конференции, организованной Советом губернаторов штатов в декабре 1958 г.6 Новый подход не требует отказа от существующих государственных программ, он лишь подразумевает их дополнение за счет новых или более тщательных попыток расширить диапазон выбора для всех людей, которым угрожают наводнения.
Основными направлениями,по которым представляется необходимым действовать в настоящее время, являются следующие:
1. Публикация и широкое распространение карт вероятных зон затопления и сведений о всех основных районах, подверженных угрозе наводнений; их доступность как частным предпринимателям, так и государственным финансирующим и строительным организациям.
2. Выдача специальных рекомендаций о способах сокращения потерь от наводнений за счет аварийных мер, реконструкции затопляемых территорий и регулирования землепользования, а также о необходимых затратах.
3. Совместная федерально-штатная программа страхования, в которой страховые суммы пропорциональны опасности наводнения.
4. Регулирование властями штатов любого дальнейшего заселения пойм, которое может нанести ущерб другим собственникам или государству, и федеральное требование того, чтобы дальнейшие федеральные капиталовложения в организацию контроля над паводками зависели от этого регулирования.
5. Создание усовершенствованной системы прогнозирования наводнений и передача прогнозов заинтересованным частным предпринимателям.
6. Техническая помощь органам местного самоуправления в составлении планов сокращения ущерба от наводнений путем комбинирования любых кажущихся наиболее приемлемыми средств.
Роль географии в управлении водными ресурсами
Интерес к изучению водных ресурсов был относительно слабым по сравнению с интересом, проявляемым к другим направлениям географической науки. Серьезная работа, как правило, требует сотрудничества специалистов разных областей, и, когда географы начали проявлять стремление к консолидации усилий, они в большинстве случаев добивались успеха. Однако инициатива должна была исходить от них. В конечном итоге цели общественных наук сольются с задачами организаций по планированию использования водных ресурсов, а на тех в свою очередь будут влиять заинтересованные лица, участвующие в принятии окончательных решений. Если на данном уровне управление водными ресурсами рассматривается как абстрактная, условная сфера деятельности, имеющая неясные цели, нет смысла в изучении альтернативных вариантов управления и их последствий, а также в стремлении к их оценкам. Значение результатов социальных исследований будет зависеть от степени непредвзятого изучения альтернативных целей и методов.
Будущее представляется более многообещающим, чем действительность. Тем не менее можно говорить о несостоятельности программы изучения альтернативных вариантов управления водными ресурсами, не учитывающей аналитических методов, предложенных географами. Вкратце, обобщая сказанное, можно сделать вывод о том, что для специалистов разного профиля, составляющих программы исследований в области управления водными ресурсами или занимающихся вопросами планирования использования ресурсов речного бассейна, крайне актуально применение географического подхода. Географы могут предостеречь от невнимания к основным аспектам взаимоотношений между природными и социальными системами, способствовать более тщательному изучению существующего диапазона выбора, включающего как строительство инженерных сооружений, так и изменение существующих вариантов землепользования и использования воды или влияющих на них социальных ограничений. Кроме того, они могут объяснить, как управляющие относятся к ресурсам и реагируют на новую информацию или на социальные поощрения и ограничения в их использовании. Географы не в состоянии охватить все эти вопросы, но они доказали важность и уникальность своего вклада в решение проблемы и способность сотрудничать со специалистами в других областях при решении сложных вопросов взаимодействия человека и природы.