Библиотечная наука, к сожалению, до сегодняшнего дня не смогла дать обоснованные рекомендации об оптимальных социальных нормативах удовлетворения потребностей населения на услуги общедоступных библиотек, однако еще в начале 60-х г. предложила принципы и нормативы организации их оптимальной сети, способной обеспечить известное равенство граждан в возможностях пользования библиотечными фондами и удовлетворение основных запросов населения на необходимую литературу. Еще в 1962 г. в России были утверждены «Основные положения организации сети массовых библиотек». Этот документ устанавливал минимальную мощность (штат, фонд) низовой стационарной библиотеки, радиус микрорайона обслуживания, минимальное число жителей, при которых возможно открытие стационарной библиотеки в городе и на селе. В свое время на основе этих нормативов была проведена широкомасштабная работа по упорядочению существовавшей к тому времени сети массовых библиотек и осуществлялось ее развитие в течение многих последующих лет. Эти российские нормативы периодически уточнялись и практически позволяли при построении сети в зависимости от местных условий корректировать основную исходную норму жителей в сторону ее уменьшения.
В связи с принятием в 1992 г. «Основ законодательства о культуре» Правительство Российской Федерации своим постановлением от 3 марта 1993 г. поручило федеральному Министерству культуры разработать и утвердить социальные нормативы обеспеченности населения учреждениями культуры, которые можно было бы рекомендовать субъектам Федерации для использования в работе по финансовому и бюджетному планированию. Первый их вариант появился в 1993 г. со сроком действия до 1996 г., второй - в 1996. Нормативы предполагалось использовать как минимальные. К сожалению, то, что записано в первом и втором документах по общедоступным библиотекам, представляет собой шаг назад даже по сравнению с Положением 1962 г. При следовании новым нормативам есть серьезная опасность лишиться очень большой части ныне действующих библиотек, особенно в сельской местности. А все дело в том, что рассчитывать требуемое для открытия сельской библиотеки число жителей в социальных нормативах 1993 г. и 1996 г. предлагалось лишь по отдельным населенным пунктам, в то время, как по условиям расселения рекомендуемое число жителей в отдельных регионах может быть лишь в совокупности близко расположенных друг к другу селений. И, не случайно, после рассылки новых нормативов в Министерство пошел поток запросов, что вызвало необходимость давать дополнительные пояснения.
Официальные сетевые нормативы сегодняшнего дня обходят стороной вопрос о рекомендуемом штатном обеспечении библиотек, об обеспеченности их помещениями, книгами и другими документами, хотя в свое время нормы этой обеспеченности в том или ином виде использовались при проектировании территориальных библиотечных систем.
Хотя субъекты Федерации по закону сами в конечном итоге утверждают минимальные социальные стандарты, учитывающие местные условия, было бы ошибкой недооценивать возможные негативные последствия министерских рекомендаций, тем более, что они были одобрены Правительством РФ.
Значительная часть подзаконных нормативных актов общего назначения по библиотечному делу принимается самостоятельно или по поручению Правительства федеральными ведомствами Министерством культуры РФ или, как правило, по согласованию с ним другими министерствами и комитетами. Это прежде всего имеющие силу закона государственные стандарты. Среди ныне действующих можно назвать такие: «Библиографическое описание документа»; «Коммуникативный формат для обмена библиографическими данными на магнитной ленте»; «Индексирование документов».
Важную роль в рациональной организации всей библиотечной деятельности играют типовые нормы времени на работы, выполняемые в библиотеках, новая редакция которых в значительно расширенном объеме утверждена в 1997 году Минтрудом. Нормы времени ранее использовались при разработке типовых штатов для разных видов библиотек. Они и сейчас служат основой для определения штатной численности по библиотекам и их структурным подразделениям и широко применяются при планировании нагрузки библиотечных работников.
Подобные нормы важны тем, что характеризуют соотношения между затратами различных ресурсов и результатами произведенной работы, т. е. по своей природе являются экономическими регуляторами, используемыми для оптимизации построения той или иной системы, повышения эффективности ее функционирования.
К одной из разновидностей подзаконных нормативных актов, создаваемых федеральными ведомствами, можно отнести документы типа уже частично устаревшего «Примерного устава государственной (муниципальной) организации культуры», инструкций по бухгалтерской и статистической отчетности, по планированию научной деятельности и другие подобные продукты управленческой деятельности.
Общие нормативные документы, разрабатываемые на федеральном уровне, обычно рассчитаны на всю территорию России и предлагаются как рекомендации, на основе которых субъекты Федерации составляют свои подобного рода документы или, взяв их за основу, вносят в них некоторые изменения и дополнения. Однако по предметам ведения Федерации подобные акты носят директивный характер.
Сегодня для нормального развития любой отрасли требуется пусть минимальная, но достаточно сбалансированная федеральная система основных нормативных документов обязательного и рекомендательного характера. Ее наличие облегчает, ускоряет и оптимизирует формирование нормативной базы по всей стране, позволяет выдерживать в этой работе единые методологические и методические принципы, обеспечивает унификацию в тех случаях, когда она просто необходима для эффективной совместной работы многих библиотек. К сожалению, в отношении общедоступных библиотек формирование такой системы, отражающей все основные аспекты формирования ресурсной базы и ее эффективного использования, еще далеко не закончено. Сегодня, по мнению специалистов РНБ, проводивших специальное исследование, «…создалась ситуация, когда противоречивый характер, пробелы в действующих нормативно-правовых актах мешают библиотекам вырабатывать эффективную стратегию поведения в формирующейся экономической среде и в полной мере реализовывать свое назначение в современном социально-культурном пространстве регионов».
Вероятно, основу будущей системы нормативов должны составить:
· социальные стандарты, намечающие минимальные объемные и качественные параметры подлежащих удовлетворению потребностей населения в библиотечных услугах;
· сетевые нормативы, устанавливающие минимальные требования к видовому составу, количеству и территориальному размещению библиотек и их взаимодействию;
· нормативы минимального обеспечения вновь создаваемых и уже действующих библиотечных учреждений основными видами ресурсов (штаты, фонды, помещения, оборудование);
· примерные нормативы амортизации различных видов библиотечного имущества;
· оптимальные нормативы использования различных видов ресурсов библиотек, например, количества книговыдач на единицу ресурсного обеспечения;
· основные требования к уровню подготовки библиотечных кадров.
На основе совокупности этих в большинстве своем «натуральных» нормативов возможно будет рассчитать примерные нормы финансового обеспечения, причем важно, чтобы они рассчитывались не на одну библиотеку, как это делалось раньше, например, в отношении городских и сельских библиотек, а в расчете на жителя, как это уже давно предлагают многие библиотековеды и экономисты.
Работа по упорядочению нормативной базы библиотечного дела и приведению ее в соответствие с изменившимися условиями практически только началась, но представляется, что она должна быть всемерно ускорена с помощью методических центров и под общим руководством Министерства культуры РФ.
В соответствии с Конституцией РФ субъекты Федерации самостоятельно принимают не только библиотечные законы, но и подзаконные акты общего назначения по предметам их ведения. Это могут быть, например, нормативы организации сети общедоступных библиотек учитывающие особенности региона положения об основах хозяйственной деятельности для библиотек, находящихся в их собственности, примерные положения об этой деятельности для муниципальных библиотек, минимальные нормативы финансирования библиотечного дела в городах и районах, примерные уставы и положения о муниципальных библиотеках, порядок отнесения библиотек к группам по оплате труда руководящих работников. Как правило, большая часть этого нормативного обеспечения создается сегодня по модельным образцам и рекомендациям федеральных органов.
На уровне органов местного самоуправления общие подзаконные нормативные акты, рассчитанные на применение в своих библиотеках, как правило, создаются очень редко и главным образом на более высоком уровне муниципального управления - в районе или городе. Здесь обычно на основе нормативных документов общего для многих библиотек назначения создаются индивидуальные для каждого учреждения нормативные акты типа устава, правил, регламента. Так, на основе типового устава учредитель создает индивидуальный устав для каждой конкретной библиотеки, где определяет ее наименование, ее задачи, виды оказываемых услуг, особенности финансовой и хозяйственной деятельности, порядок формирования органов управления, их компетенцию, права и обязанности читателей (пользователей) «персонала, условия оплаты его труда, а также порядок изменения устава, реорганизации и ликвидации библиотеки.
Таким образок, можно констатировать, что в системе внебиблиотечного управления сохранилось и играет важную роль регулирование развития и деятельности библиотек с помощью издания общих подзаконных нормативных актов, имеющих как обязательный, так и рекомендательный характер. Но изменение законодательства настоятельно требует пересмотра всей совокупности ранее принятых актов подобного назначения и создания целостной системы нормативного обеспечения библиотечного дела.