По своей природе регламенты палат Федерального Собрания РФ являются подконституционными, подзаконными актами. Они основываются на Конституции Российской Федерации и федеральных законах. При этом содержащиеся в них нормы в основном не развивают законодательные предписания, а носят процессуальный характер. Круг участников реализации регламентных норм конкретен, причем они обязательны для исполнения каждым участником соответствующего процессуального действия. Неисполнение регламентных норм при принятии какого-либо решения влечет его недействительность. Данное правило подчеркивает особую значимость регламентов палат Федерального Собрания РФ и является существенной гарантией их соблюдения.
В отличие от федеральных и иных законов регламенты палат принимаются в «облегченном» порядке, то есть в рамках одного чтения, что позволяет оперативно вносить в них необходимые дополнения и изменения. Факт принятия и внесения изменений в регламенты оформляется соответствующим постановлением, которое вступает в силу без процедуры одобрения другой палатой. Регламенты относятся к числу наиболее изменяемых актов. Так, со времени принятия второго Регламента Государственной Думы (с 22 января 1998 года включительно по 20 марта 2002 года) в этот акт внесено 34 изменения и дополнения в более чем пятьдесят статей.
Хотя такая практика не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, но ее целесообразно в определенной степени скорректировать. Это предложение обусловлено тем, что в регламентах палат, особенно в Регламенте Государственной Думы, имеется немало статей, устанавливающих обязательные правила для должностных лиц и органов, не имеющих отношений подчиненности с соответствующей палатой. К числу статей, содержащих такого рода нормы, относятся, к примеру, статьи, устанавливающие порядок внесения в Государственную Думу проектов федеральных законов, порядок участия сторонних должностных лиц в правительственном часе и парламентских слушаниях. Внедумские участники таких действий и мероприятий вполне серьезно воспринимают соответствующие регламентные нормы. Поэтому весьма желательно согласовывать их со всеми заинтересованными лицами и лишь затем выносить на рассмотрение палаты. Это повысило бы качество и стабильность регламентных норм, способствовало бы улучшению их содержания.
В то же время принятие регламентов в рамках только первого чтения вполне оправданно. Жизнь требует постоянного и оперативного уточнения их норм, поэтому распространение на регламенты порядка, установленного для принятия федеральных законов, усложнило и замедлило бы внесение изменений и дополнений в регламенты палат.
Первый свой Регламент Государственная Дума приняла 25 марта 1994 года. Он утратил силу в 1998 году в связи с принятием нового Регламента Государственной Думы. В нем учтен накопленный опыт деятельности палат, отражены нормы ряда федеральных законов, в которых имеются статьи, касающиеся деятельности палат. Применительно к Государственной Думе это, например, Бюджетный кодекс РФ, в котором регламентируется процедура принятия федеральных бюджетов.
Таким образом, принятие палатами Федерального Собрания РФ новых регламентов вполне оправданно и свидетельствует о заинтересованности парламентариев в том, чтобы эти правовые акты соответствовали действующему федеральному законодательству и были удобны для пользователей.
В связи с большим количеством регламентируемых вопросов регламенты палат разбиты на разделы, главы, статьи. В Регламенте Государственной Думы имеется семь разделов, 28 глав, 222 статьи.
Регламенты определяют порядок формирования внутренних органов палаты — советов, комитетов, комиссий и избрания должностных лиц палаты, устанавливают их полномочия и формы деятельности. В регламенте имеются главы и статьи, определяющие правила проведения законодательных процедур и порядок голосования парламентариев. Прописаны в регламенте порядок проведения правительственного часа, парламентских слушаний, организации работы аппаратов палаты.
Главной особенностью Регламента Государственной Думы является то, что в нем регулируется порядок формирования депутатских объединений, их полномочия и гарантии деятельности. Специфика Регламента Совета Федерации — в установлении порядка подтверждения полномочий членов Совета Федерации, реализации права законодательной инициативы палатой, в определении процедуры вступления в должность судей Конституционного Суда РФ.
Большая значимость регламентов палат Федерального Собрания РФ очевидна. Однако в научной литературе им не уделяется должного внимания. Среди приятных исключений — обстоятельная статья В. В. Лапаевой «Вопросы совершенствования Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[18]. Автор этой статьи, посвященной анализу нового Регламента Государственной Думы, вполне обоснованно отмечает необходимость дополнения его нормами, регламентирующими процесс создания рабочих групп по подготовке законопроектов и рассмотрению Государственной Думой, а также нормами, повышающими роль научной экспертизы законопроектов, обеспечивающими единую процедуру голосования.
В то же время к числу дискуссионных следует отнести предложения В. В. Лапаевой о выравнивании правового положения фракций и депутатских групп, усилении политической составляющей последних, допущении создания смешанных депутатских групп, обладающих всеми правами депутатского объединения. Автор видит возможным определение минимальной численности депутатской группы по фактической численности самой небольшой думской фракции на момент ее регистрации. (В соответствии с действующим Регламентом Государственной Думы депутатская группа регистрируется при наличии в ее составе не менее 35 депутатов, а самая малая фракция — ЛДПР — состоит из 17 депутатов.) Такая позиция не учитывает, по нашему мнению, принцип равенства депутатов и по существу лишает депутатов, особенно из числа избранных от избирательных округов и не вошедших в депутатские объединения, возможности самостоятельно выражать в парламенте волю своих избирателей. И в настоящее время так называемые независимые депутаты, которых около двух десятков, практически лишены возможности влиять на решение рассматриваемых в Государственной Думе вопросов[19]. Это обусловлено тем, что депутатские объединения и их лидеры имеют несколько десятков закрепленных в Регламенте преимуществ по сравнению с депутатами, работающими вне фракций и депутатских групп. Такие преимущества проявляются при решении вопросов формирования Совета Государственной Думы и других органов палат, при выступлениях по мотивам голосования и в ряде других случаев. Вряд ли такое положение следует признать правильным. Ведь в парламенте должны быть созданы условия не только для коллективной работы депутатов, представляющих ту или иную политическую партию, но и для индивидуальной работы каждого отдельно взятого депутата. Пока такой баланс действующий Регламент Государственной Думы не создает.
Предложение В. В. Лапаевой представляется спорным и потому, что при расширении числа депутатских групп, а это неизбежно, если такое право будет иметь группа в количестве 12 депутатов, Государственная Дума может превратиться в политический клуб и стать несостоятельной как палата законодательного органа государственной власти РФ. Практика деятельности Государственной Думы показывает, что и на современном этапе она, на наш взгляд, излишне политизирована, что мешает ей более качественно реализовывать свои полномочия, особенно в законодательной сфере.
Несмотря на очевидность политической составляющей в деятельности палат Федерального Собрания РФ, равно как и любого другого парламента, все-таки доминирующими для них должны быть вопросы разработки и принятия законов. Именно на это их нацеливает Конституция Российской Федерации. Поэтому современная тенденция развивать политическую составляющую в деятельности российского парламента, что проявляется не только в высказываниях отдельных депутатов, ученых, общественных деятелей, но и в новейшем федеральном законодательстве. Нам представляется, что, несмотря на всю важность парламента как органа, согласования различных политических интересов, профессиональный парламент — это не клуб политиков, это собрание профессионалов, способных разработать, принять закон и обеспечить его проведение в жизнь. При этом профессионализм депутатов должен проявляться не столько в отражении политики соответствующей партии в конкретном законе, сколько в отражении воли своих избирателей, народа Российской Федерации.
На таком понимании сути парламентской деятельности основывается позиция о примате принципа равенства прав депутатов и недопущении установления преимуществ депутатских объединений по отношению к депутатам.
Новые регламенты палат приняты на основе многолетнего опыта парламентской деятельности. Однако в них имеется немало погрешностей, в том числе несоответствий с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Так, положения части четвертой ст. 105 Регламента о том, что «законопроекты, внесенные в Государственную Думу без заключения Правительства Российской Федерации, могут направляться Советом Государственной Думы вместе с финансово-экономическим обоснованием на заключение в Правительство Российской Федерации», не соответствуют ст. 104 (ч. 3) Конституции Российской Федерации. Согласно данной конституционной норме законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. При отсутствии заключения Правительства законопроект, по которому такое заключение обязательно, не может считаться внесенным в Государственную Думу и в отношении него не могут осуществляться какие-либо регламентные процедурные действия. Положения частей второй и четвертой ст. 119 Регламента о том, что решение об отклонении законопроекта оформляется без дополнительного голосования соответствующим постановлением Государственной Думы, не соответствуют ст. 103 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой постановления Государственной Думы (в том числе и постановления Государственной Думы об отклонении законопроектов) должны приниматься большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, а не «оформляться».