Анализ законодательства позволяет сделать вывод, что несобственники земельных участков могут обратиться за разрешением земельных споров в исполнительные и распорядительные органы, кроме тех случаев, когда такие споры отнесены исключительно к судебной подведомственности. Кроме названных в ст. 157 Кодекса о земле это могут быть:
· споры о наследовании земельного участка для ведения крестьянского хозяйства (ст. 82 Кодекса о земле);
· споры об установлении и прекращении земельных сервитутов (ст. 14 Кодекса о земле);
· споры, вытекающие из договора аренды земли, с учетом общих правил заключения, изменения и расторжения договоров, установленных ГК.
Рассмотрение споров в административном порядке является функцией государственного управления. Поэтому они рассматриваются соответствующими исполнительными и распорядительными органами (областными, районными, городскими, сельскими и поселковыми). Их компетенция по рассмотрению споров определяется местоположением спорного участка.
Административное рассмотрение земельных споров нельзя считать досудебной стадией, поскольку судебный и административный способы являются самостоятельными полноценными вариантами разрешения земельных споров. Если заинтересованное лицо не удовлетворено решением исполкома, оно может обратиться в суд с жалобой на это решение в установленном порядке. В данном случае возникнет спор, но не по поводу права на землю, а по жалобе на соответствующее решение органа, которая будет рассматриваться в порядке, установленном для дел из административных правонарушений.
Порядок обжалования административных решений по земельным спорам, касающимся владения и пользования землей, между землевладельцами и землепользователями не способствует скорейшему разрешению этих споров. Так, ст. 155 Кодекса о земле, устанавливая права сторон, участвующих в земельном споре, называет также право обжаловать решение по земельному спору в вышестоящий орган. После рассмотрения жалобы в вышестоящем исполкоме оно может быть обжаловано в суд в соответствии с правилами, установленными Хозяйственным процессуальным кодексом Республики Беларусь и Гражданским процессуальным кодексом Республики Беларусь для дел, возникающих из административно-правовых отношений.
Такой порядок сдерживает процесс разрешения подобных споров, а с учетом имущественного характера земельных отношений и отнесения большинства прав на землю к гражданским имущественным правам противоречит ст. 10 ГК о том, что административное решение может быть обжаловано в суд.
Вторая большая группа земельных споров, которая может рассматриваться в административном порядке, - это споры между заинтересованными лицами и государственными органами по поводу возникновения и прекращения прав на землю, установления ограничений и другим вопросам. Порядок обжалования таких решений закреплен в нормативных правовых актах, которые регулируют порядок возникновения и прекращения прав на землю и осуществления других полномочий государственных органов по поводу земли. Административный порядок разрешения споров в данном случае соответствует административному способу распределения земельных участков.
Самым распространенным видом споров можно считать споры, связанные с предоставлением и изъятием земельных участков. Здесь произошли существенные изменения. Новое земельное законодательство установило единообразный порядок предоставления и изъятия земельных участков для всех прав на землю, которому соответствует такой же единообразный порядок обжалования решений, связанных с предоставлением и изъятием земельных участков. Он установлен Положением и Кодексом о земле.
В соответствии с п. 15 Положения решение об отказе в предоставлении земельных участков может быть обжаловано в вышестоящий исполком и (или) в суд. Этот отказ оформляется уже на стадии предварительного согласования места размещения земельного участка, если такая стадия обязательна. Должны указываться и основания отказа, соответствующие законодательству.
Следует подчеркнуть, что если для лица, заинтересованного в получении земельного участка, обжалование отказа в предоставлении участка возможно на начальной стадии этого процесса (местный исполком в течение 3 рабочих дней со дня поступления заявления заинтересованного лица рассматривает его и при принятии решения об отказе в течение 3 рабочих дней сообщает заявителю). Лицо, у которого изымается земельный участок, с точки зрения защиты своих прав находится в более невыгодном положении. Оно может обжаловать решение об изъятии и предоставлении земельного участка только после его принятия.
Общая норма об обжаловании решения об изъятии земельного участка в суд содержится в ст. 42 Кодекса о земле. В соответствии с ней при несогласии землевладельцев, землепользователя и собственника с решением об изъятии у него земельного участка оно может быть обжаловано в суд. Такое обжалование приостанавливает его исполнение.
В соответствии с Положением решение об изъятии и предоставлении земельного участка принимается местным исполнительным комитетом в течение 5 рабочих со дня получения материалов об изъятии и предоставлениии земельного участка от землеустроительной и геодезической службы. Копию этого решения исполком в течение 3 рабочих дней передает заинтересованному лицу и лицу, из земель которого изымается земельный участок.
Порядок и сроки принятия такого решения, содержание решения (сведения, которые должны в нем указываться) определены единообразно для всех случаев предоставления земельных участков. Однако объективно достаточно длительный срок процедуры предоставления земельного участка ограничивает возможности по оспариванию таких действий лицом, у которого участок изымается. Несогласие этого лица на изъятие участка не влияет на процедуру предоставления земельного участка. Отказ землепользователя в согласовании места размещения земельного участка и изъятии у него этого участка не приостанавливает предварительного согласования, а также разработку проекта отвода земельного участка (п. 20 Положения).
Статья 42 Кодекса о земле среди лиц, которые могут обжаловать в суд решение об изъятии земельных участков, называет частных собственников, что является спорным вопросом. Коллизионность этой нормы вытекает из того, что для прекращения права собственности существует особый порядок, установленный гражданским законодательством. Однако земельное и гражданское законодательство в этой части содержит некоторые пробелы.
Это связано с тем, что изъятие участков в процессе перераспределения земель включает в себя изъятие для предоставления другим лицам и изъятие для государственных нужд как частный случай перераспределения участков. Такой вывод можно сделать из норм Положения, который разграничивает эти два случая изъятия, устанавливая общее требование о предоставлении земельного участка после его изъятия у прежнего землепользователя, землевладельца, собственника или арендатора, неднократно указывая при этом "в том числе для государственных нужд". Наиболее последовательно это разграничение отражается при принятии решений о предоставлении участков. Пункт 31 Положения требует в решении об изъятии и предоставлении земельного участка, если он изымается для государственных нужд, указать, что он изымается для государственных нужд, и основания изъятия.
Но если изъятие для государственных нужд у собственника происходит всегда в судебном порядке при несогласии последнего, то относительно изъятия у других лиц такого правила не закреплено. В соответствии со ст. 53 Кодекса о земле принудительное изъятие земельного участка, находящегося в собственности граждан, юридических лиц, для государственных нужд осуществляется в судебном порядке. Эта норма сформулирована излишне категорично. Положение закрепило более гибкий механизм изъятия таких участков. При необходимости использования земельного участка для государственных нужд право частной собственности может быть прекращено по решению местного исполкома при наличии письменного согласия собственника земельного участка на его изъятие для государственных нужд, а при отсутствии такого согласия - по решению суда.
Относительно изъятия для предоставления другим юридическим и физическим лицам законодательство никаких указаний не содержит, поскольку до недавнего времени любое изъятие в целях перераспределения земель отождествлялось с изъятием для государственных и общественных нужд. В настоящее время Положение употребляет только термин "изъятие для государственных нужд", хотя в Кодексе о земле содержится и указание на общественные нужды.
Если обратиться к гражданскому законодательству, в котором перечислены основания принудительного прекращения права собственности на имущество, то общая норма ГК (ст. 236) предусматривает принудительное изъятие у собственника имущества по основаниям, предусмотренным законом, а также согласно постановлению суда, в том числе при отчуждении имущества в связи с изъятием земельного участка (п. 3 ч. 2 ст. 236 ГК). Однако ст. 240 ГК, которая закрепляет порядок такого отчуждения, связывает его также лишь с изъятием земельного участка для государственных нужд либо ввиду ненадлежащего использования земли. Таким образом, ГК не предусматривает изъятие участка у собственника в пользу других лиц. На этот случай имеется только отсылочная норма ст. 271 ГК, согласно которой земельный участок может быть изъят у собственника в случаях и порядке, предусмотренном земельным законодательством. В данном случае налицо неупорядоченность законодательства, которая может породить спорные ситуации.